许秋泽

陇南市中级人民法院

摘要：西部城镇化的发展有其自己的独到之处，但也无可避免的具有所有中国城镇化过程中所共有的一些问题。生态的脆弱、地理环境的相对恶劣、人口的稀少等等都导致了西部城镇化过程中应该独立研究问题的层出不穷。但是对于具有共性的一些问题仍是本文探讨的重点，城镇化最终的目的是服务人民，这就要求必须以人为本；城镇化另一个一直萦绕在中国社会发展过程中的问题就是土地和身份问题；以人为本是城镇化的目的，通过对土地制度和身份问题的顶层设计是实现上述目的的根本方法。本文还阐释了在目前这种状况下，结合中国的实际已经具备了开展顶层设计的社会土壤。

正文：我国东中西各地区之间的发展水平存在较大差距，作为后发地区，西部地区的发展空间相对更大，这种发展的不平衡正好给我国经济运行保持在合理区间提供了动力。

中央城镇化工作会议将加快中西部地区城镇化发展列为推进我国新型城镇化发展的重点任务之一。在全国四大地带中，西部地区城镇化发展水平最低，推进西部地区城镇化进程对于优化全国国土空间开发格局和提高全国城镇化质量具有重要意义。

一 城镇化与“新型”城镇化的定义与区别

城市化或城镇化是现代化水平的重要标志,是随着工业化发展,非农产业不断向城镇集聚,从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。

从1978年到2011年,城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人,城镇化率从17.92%提升到51.27%,虽然从表面上看,中国城镇化建设已经达到世界平均水平,但背后潜藏的诸多问题也日益凸显。

正是在这样的背景下,十八大提出的“新型城镇化”,被认为是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。而在接下来的中央经济工作会议,再到中央农村工作会议,新一届中央领导同志多次强调新型城镇化,并进行了重点部署。这向国内外发出一个强烈的信号——新型城镇化,将成为撬动中国未来发展的一个战略支点。

那么对“新型城镇化”我们应该怎么去定义? 关于新型城镇化目前还没有标准定义。但是结合十八大和中央经济工作会议的新思想,我们大致可以梳理出新型城镇化道路的内涵和特征。一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”要协调互动；二是人口、经济、资源和环境也要相协调,走集约、智能、绿色、低碳的发展方式,建设生态文明的美丽中国；三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局,以城市群为主体形态,大、中、小城市与小城镇协调发展的城镇化；四是实现人的全面发展,建设包容性、和谐式城镇,体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展。简单地说,就是我们要建立一个城乡一体的现代的城市中国。

总结起来“新”型城镇化应该包括六个方面的“新”。

第一个是要以人为核心,或者以人为本；

第二个是要通过推动户籍改革、土地制度改革,社会保障改革, 释放改革的红利。

第三是要打破长期以来留存的城乡二元的体系结构，使13亿人民分享城镇化成果；

第四是要把生态文明和城镇化捆在一起；

第五是要工业化、信息化、农业化、现代化协调推进；

第六个是一定要和我们的国家的主题功能区战略协调,

总的概括起来讲新型城镇化就两个层面:一个是化地——土地的城镇化。一个是化人——人的城镇化；化人是根本，化地是保障。

二 在城镇化过程中存在的问题及法制保障

城镇化是否合理,不能以速度的快慢作为标准,而是要看城镇化的健康状况。

自深圳从一个小渔村开始蜕变，中国的城镇化建设已经进行了30多年，30余年来，中国城镇化进程取得巨大成就。1978年中国的城镇化率是17.92%，改革开放以来,我国城镇化率平均每年增加1.02个百分点；2000年以来,城镇化率平均每年增加1.36个百分点,2012年城镇化率达到52.57%,与世界平均水平大体相当。也就是说，在过去34年中，中国的城镇化率提高了34.65个百分点。

城镇化率的提高，当然是一件好事情，但并不表示在这些提高的数字背后都是高质量的城镇化。不可否认,我们现在也面临人口与资源、环境矛盾加剧,城乡差距扩大,产业结构升级与就业压力巨大等问题,需要对我国的城镇化战略进行调整和优化,走新型城镇化道路。比较受关注的还有一些地方过度投资热衷于“造城”,包括有的地方债务风险过大、特大城市人口过于聚集、一些地方农民“被上楼”等问题；有些地方在推进城镇化的进程中只顾“面子”不顾“里子”,只重视“地上”不重视“地下”等。

一．在“化地方面”新型城镇化进程中应实行“三化”

在新型城镇化建设进程中，关于土地主要涉及土地规划、土地权利配置、土地保护三方面的内容。“三化”即土地规划“科学化”、土地权利配置“市场化”、土地保护“生态化”

（一）土地规划科学化

目前土地规划法律制度方面的问题主要有：由于规划理念的错位，公众参与规划程度的欠缺，导致我国在科学规划土地方面存在以下问题：

一是城市规划落后于城市发展。不少地方是边规划边建设，甚至是边建设边规划，规划的引领作用得不到发挥。

二是乡村规划落后于乡村建设。农民的房子究竟该盖在哪里？农民不清楚，干部也不清楚。乡村规划落后造成土地资源极大浪费。

三是城乡统筹规划落后于城乡统筹发展。长期以来，城乡规划分割、建设分治，城郊结合部往往成为“两不管”地带，带来集体土地未经征收就违法建设等问题。

四是现行土地利用规划执行不力，已制定的规划经常变更或者被束之高阁，规划缺乏权威性和稳定性。

针对上述问题，笔者认为应加强土地规划的科学性：

一是在规划理念上要定位准确。重视规划的规范和指引功能，真正确立开放式、全覆盖、片区发展和多规叠合的规划理念。强化国土规划对资源的统筹管护作用，尽可能满足空间需求和保证空间质量的协调统一，兼顾经济增长、城镇建设与环境保护平衡发展。

二是在方式方法上要扩大公众参与和加强规划法规执行力度。明确城乡规划各阶段公众参与的内容，不仅包括规划编制、实施和监督检查，也包括规划修改等。对公众提出的合理化建议应当采纳，未予采纳的，应当书面说明理由，提高规划的民主性与科学性。建立规划实施评估机制，引入城乡规划及规划变更的司法审查程序，强化对规划实施的法律监督、舆论监督和群众监督。

三是在规划体制上要建立集中统一管理规划原则。要在完善城乡规划法律制度基础上，破除各部门各行业分管、各自独立自成一体、相互缺乏衔接的现行规划体制，把分散的规划职能统一赋予规划管理部门，建立定位清晰、功能互补、衔接协调的新体制。

（二）土地权利配置市场化

对我国当前的土地市场化进程，笔者认为存在以下问题：

其一，国有土地过多采用无偿划拨或协议转让的方式出让。目前，我国国有土地出让方式主要有划拨、协议出让和“招拍挂”，其中， “招拍挂”是最符合市场经济运行规律。采用无偿划拨或协议转让的方式出让土地，不仅造成了大量土地不能充分有效利用，而且扰乱了土地市场化秩序，妨碍了土地市场化进程。

其二，集体建设用地与国有建设用地未做到“同地同权”。集体建设用地必须先由政府将其征收为国有土地，然后才能在一级市场上进行出售。集体建设用地不能直接上市，土地增值的部分农民很难享受到。

其三，政府在土地市场中扮演了多重角色。地方政府在集体建设用地流转、土地征收等行为中扮演着收益人、调控人、监管人和仲裁人等多重角色，而且以收益人角色为主，在一定程度上造成了市场扭曲。

针对上述问题，笔者建议采取以下对策：

西部地区土地广袤，土地政策顶层设计的好的话，土地会成为西部城镇化发展的一大优势。

一是完善土地市场法制建设。要加快《土地管理法》修改进程，现行《土地管理法》存在两个基本缺陷：一是庞杂，二是粗疏。很多问题想在这样一部法律中解决，结果行不通。

在坚持以耕地保护为核心的土地用途管制制度的前提下，以土地权利配置市场化推进城镇化。同时要修改《担保法》、《物权法》等法律，规制土地产权抵押形式，促进农村土地产权的资本化，实现农村产权融资的制度化，破解集体建设用地使用权融资难题。

二是扩大国有土地有偿使用范围，增加以“招拍挂”方式出让土地比例。逐步取消土地市场上现存的“双轨制”,实行“单轨制”，减少非公益性用地划拨。

三是建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，创新农村集体经营性建设用地流转新路径。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，使市场在资源配置中起决定性作用。

四是政府为土地市场化配置提供优质服务。

第一，搭建交易平台，及时收集、整理、发布土地市场信息；

第二，培育高质量的集体建设用地价值评估中介机构；

第三，督促受让人及时履行合同义务

第四，合理引导金融机构和民间社会资本参与复垦农村闲置荒地和对旧村庄（“空心村”）实施改造，以增加建设用地面积和节约集约利用建设用地。

（三）土地保护生态化

对于土地保护，笔者认为主要存在下述问题：城镇化进程的加快，导致耕地面积大幅减少；城镇化进程无序，导致城区盲目扩张，土地利用效率低下；土地的盐渍化、沙漠化、重金属化问题突出，土地污染问题较严重。（这个问题在生态脆弱的西部地区更为突出和紧迫）

针对上述问题，笔者认为可以采取下述措施：：

一是要牢固树立严守耕地保护红线就是保护和建设生态文明的理念。耕地的功能不仅仅事关农业生产、食物安全，更是生活空间、生态环境。应当根据生态规律去利用、保护土地，特别是对土地的生态性功能进行保护。国土资源管理应从重数量向质量和生态并重转变。

二是要着力构建土地生态安全体系。建立以规划计划管控、耕地占补平衡为手段的土地利用管控体系，重新核定平原地区城市用地的规划指标，严格限制平原地区城市的扩张，保护优质耕地。强化土地集约、节约利用，建立、盘活闲置和低效利用土地的激励约束机制，提高土地的利用效率；特别应重视土地污染性问题，实现新型城镇化建设与环境保护协调发展。

三是要尽快完善我国资源生态保护的法律体系。一方面，制定专门的资源生态保护方面的立法，如《自然资源保护法》。另一方面，《土地管理法》、《矿产资源法》的修改，以及今后制定的《土地法》、《国土规划法》等法律文件，都必须将生态文明的理念贯穿其中，实行资源保护法律生态化。

二．新型城镇化进程中应保障农民充分财产权、平等社会保障权、自主选择权（通过权利的保障化人）

笔者认为，在新型城镇化建设进程中，农民的财产权、选择权以及社会保障权最容易受到侵犯，所以，应着力保障和维护。

（一）充分保障农民土地财产权

土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽、对农民的补偿偏低、失地农民长远生计缺乏保障、农民宅基地权益法律法规不健全等问题都很突出。土地二元格局下的集体土地所有权残缺不全，集体和农民难以分享土地上的长久的增值收益。

充分保障农民土地财产权，应当采取下列举措：

一是全面核实土地面积。这包括农用地与非农用地。农用地的面积实际上远大于计税面积，有的地方可能多达20%--30%。在当时的背景下多报面积意味着要多交农业税和各种费用，而瞒报、少报土地面积可以减少土地的生产成本。现在查清的时机已经成熟：

第一，农业税费已经取消；

第二，国家按照田亩面积进行各种补贴；

第三，征收后可以多获补偿。

核查农用地实际面积，既有利于实现农民土地权益，也有利于国家或地区宏观决策。非农用地也要进行细致核查，这对于实施“增减挂钩”等政策是大有益处的。

二是继续依法做好农村土地确权登记。农村土地确权工作在许多地方已经展开，但实践中存在未经村民同意或授权就将村民小组所有的土地直接确权给村委会的做法，既与现行法律相悖，也会侵害农民土地财产权。应当依法做好农村土地确权登记工作，纠正与避免不合法的做法。

三是探索农村宅基地退出补偿机制。对在城镇有稳定职业和住所的进城农民，自愿腾退宅基地的，应当在市场价格的基础上，折价进行补偿。鼓励本集体经济组织成员之间有偿转让住宅、宅基地。

四是改革集体土地征收制度。

其一，尽量缩小征地范围；

其二，在征地制度框架内，主动改变土地级差收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿。通过占补平衡和挂钩项目，从城市的土地收益中拿出较大比例返还给农村，用于土地整治和补偿放弃宅基地与承包地的农民，让农民分享工业化、城市化带来的土地增值红利。

（二）切实落实农民的社会保障权利

城镇化进程中存在下述体制性、制度性问题亟待解决：一是社会保障发展水平不平衡。城乡之间、不同区域之间、不同社会群体之间社会保障待遇水平差距较大。农村地区保障水平较为滞后，一些基本保障制度覆盖面还比较窄。不同群体之间和群体内部待遇相差较大，有的成为可能影响社会稳定的因素。二是社会保障项目衔接不顺畅。随着城镇化的推进，加强城乡社会保障相关制度整合、衔接的要求日益高涨，整合、衔接的难度不断加大。如当前的养老保险就有企业职工养老保险、城镇居民社会养老保险和新农保，不同类别保险的参保范围、缴费标准、保障待遇相差很大。

落实农民的社会保障权利，当前亟需做到以下几点：

一是把进城务工农民纳入城市公租房、经济适用房、廉租房等住房保障体系范围，对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工，在保障性住房上给予市民待遇，比照城市居民收入标准，提供廉租房、经济适用房、限价商品房。

二是制定《进城务工人员权益保护条例》等法规，为农民工权益保护提供明确具体的法律保障。同时把促进农村劳动力向城镇有序转移，保障农民工的合法权益，纳入经济和社会发展总体规划，建立城乡一体的人力资源市场和就业管理制度，明确农民工基本生活条件、岗前培训、再就业资助等方面的具体规定。

三是探索城乡社保体系对接方式，在养老保障、基本医疗和社会救助等社会保障城乡对接并轨上取得突破，建立城乡一体的社会养老保障、社会基本医疗保险、社会救助体系。

（三）尊重、保障农民自主选择权利

从本质上说，城镇化是一个自然的历史过程，是与经济发展相伴的社会现象，是农村人口向城镇逐步转移的过程，也是城镇基础设施和公共服务向农村地区和农村人口覆盖的过程。因此，以市场为主导、政府妥善引导，仍然是城镇化需要坚持的路径。但在实际操作中，很多地方政府按照行政手段强力推进的惯性思维来理解城镇化，认为城镇化就是城市建设，就是搞投资上项目。有些地方官员出于政绩冲动，“强迫上楼，与民争利”，热衷于大拆大建，盲目追求城市的扩张，而无视城镇化中人的基本尊严和财产权利，城镇化异化成为政府主导下的一种非理性的造城运动。

解决上述问题，关键是尊重、保障农民的自主选择权利。新型城镇化不是单纯追求城市发展的规模与速度，它必须以民生改善为根本目的，以尊重农民自主选择权为前提。强制农民进城，不仅是把好事做坏，甚至可能引起社会不稳定。作为政府，当前需要做的是为农民自主选择提供便利：

一是要改进现有的农地产权配置状态，让农民在原先已拥有的土地产权基础上，进一步拥有农地的处置权和交易权，方便他们在固守土地和迁移城镇中作出选择。

二是要消除农民选择进城的户籍制度障碍。二元户籍制度阻碍农民自由迁徙，使他们无法共享改革发展成果。当前亟需改变将户籍作为社会资源分配依据的做法，制定统一的户籍法律制度，实行全国统一的居住证制度，逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇。

最后让我们引用朱磊在法制日报上的文章《推进城镇化建设尚需法律助力 》来作为本文的结束以及西部城镇化以人为本、规范有序的开始，“农民的“进城”梦想能否实现，并不仅仅是在城镇给农民建一处小区，并不在于他们暂时在城镇拥有一套住房，而在于：他们能否带着一点转让土地而得到的原始积累来到城镇，能否摆脱“农民”这一自然与人为叠加的烙印来到城镇，能否得到与城市居民同等的社会保障……没有这些，他们将赤手空拳地来，赤手空拳地去；没有这些，中国的城镇化将永远只是一句口号。”

参考文献：

1、王梦奎，冯并，谢伏瞻：《中国特色城镇化道路》，中国发展出版社，2005年版。

2、刘勇：《中国城镇化战略研究》，经济科学出版社，2004年版。

3、安东尼•奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，中国人民大学出版社2008年版。

4、姚秀兰：《论台湾户籍法律制度及其借鉴》，载《环球法律评论》2005年第2期。

5、巩海平：《农村城镇化过程中的环境法律问题及对策》，载《西部法学评论》2005第04期。

6、董伟、朱凌、李巧稚：《环渤海地区城镇化建设初探》，载《海洋开发与管理》2009年10月 第26卷第10期。

7、罗斌：《城镇化：法治必须先行》，载《人民法院报》2013年3月18日第7版 。

8、朱磊：《推进城镇化建设尚需法律助力 》 ，载《法制日报》2013年7月17日第三版。

9、中华人民共和国统计局编，《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社，2012年版。

10、中华人民共和国统计局编，《中国统计年鉴2006》，中国统计出版社，2006年版。