西北地区中等城市生态文明建设的法治保障路径分析 ——以甘肃省天水市为例

甘肃林业职业技术学院  张小军

【摘要】生态文明建设必须走法治化道路，生态法治是建设生态文明的根本保障。作为西北地区中等城市的甘肃省天水市生态文明建设取得了显著的成绩，但生态法治建设存在诸多不足，难以形成强有力的生态法治保障。文章以甘肃省天水市为例分析了西北地区中等城市生态文明建设的法治保障路径：法治理念保障路径；政策规定保障路径；生态执法保障路径；生态司法保障路径和公众参与保障路径。这对同类城市的生态法治建设具有重要的参考借鉴价值。

【关键词】西北地区；中等城市；生态文明；法治不足；保障路径

文明是人类所创造的物质财富和精神财富的总和，文明也是人类社会发展到较高阶段的一种社会进步状态。党的十八大报告明确指出，大力推进生态文明建设，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，生态文明建设要融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，形成“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，努力建设美丽中国。党的十八届三中全会也明确指出，必须建立系统完整的生态文明制度体系来保护生态环境，建设生态文明。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。法治既是文明发展之果也是文明进步之因。［1］因此，生态文明建设必须走法治化道路，生态法治是建设生态文明的根本保障。西北地区，尤其青海省是国家的重要生态安全屏障，是国家首批生态文明建设先行示范区，但生态环境非常脆弱，因而加强西北地区的生态法治建设至关重要。作为西北地区中等城市的甘肃省天水市，是关中——天水经济区的次核心城市，地跨黄河、长江两大流域，素有“陇上江南”之称。天水市生态文明建设的法治保障路径选择，对西北地区同类城市，尤其是青海省同类城市的生态法治建设具有重要的参考借鉴价值。

一、生态文明的科学内涵和建设意义

（一）科学内涵

生态文明是人类社会发展过程中的一种新型文明形态，是继原始文明、农业文明、工业文明之后，人类面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势提出的一种新型文明发展道路。［2］所谓生态文明，是人类为了保护和建设美好生态环境所创造的物质财富和精神财富的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的系统工程，反映出人与自然、人与人、人与社会和谐共生，全面、协调、可持续发展的一种社会文明进步状态。［3］农业文明可以看做是“黄色文明”，工业文明则是“黑色文明”，而生态文明就是“绿色文明”，代表着人类文明发展的更高层次和未来方向。 生态文明是人类解决面临的环境生态危机，正确处理人与自然、人与人、人与社会关系，实现经济社会可持续发展的必然选择。

（二）建设意义

生态文明建设是一种先进的治国理念和治国方略，推进生态文明建设意义重大。首先, 生态文明建设有利于转变经济发展方式。生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来。高投入、高消耗、高污染的粗放型发展模式给我国带来了严重的环境污染和生态破坏，雾霾天气不断扩大，环境与发展的矛盾日益突出。因而，必须转变经济发展方式，从重经济增长轻生态环境保护，重数量增长轻质量增长，转变为保护生态环境与经济发展并重，质量增长与数量增长并重，积极促进粗放型经济发展方式向集约型经济发展方式转变。其次，生态文明建设有利于建设资源节约型、环境友好型社会。生态文明建设以人与自然和谐相处为目标，以资源环境承载力为基础，遵循协调发展的自然规律，统筹人与自然和谐发展，正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，不断提高发展的质量和效益，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，有利于促进资源节约型、环境友好型社会建设。再次，生态文明建设有利于加强生态法治，建设美丽中国。目前，我国每年的环境污染损失已占GDP的3%，污染严重地区的环境污染损失已占GDP的7%以上。［4］生态文明建设必须纳入法治的轨道，只有建立最严格的法律制度，最严密的生态法治，才能遏制住生态环境持续恶化的趋势，依法推进和保障生态文明建设，实现美丽中国的梦想，走向社会主义生态文明新时代。

二、西北地区中等城市生态文明建设现状和法治不足

（一）建设现状

作为西北地区中等城市，天水市位于甘肃省东南部，气候温和，四季分明，素有“陇上江南”之称，但天水也是一个水资源短缺、生态环境脆弱、经济社会欠发达的城市。多年来，天水市广泛开展全民义务植树运动，大力发展生态林业和民生林业，综合治理水土流失，坚定不移地推进生态文明建设，为科学发展提供生态保障，积极建设美丽天水。2003年，天水市被水利部命名为“全国城市水土保持生态环境建设示范城市”。目前，全市已累计义务植树近3亿株。2014年，全市森林面积增加到769.5万亩，森林覆盖率提高到35.9%，超出了全国20.36%、全省11.28%的平均水平；［5］城市建成区绿化覆盖率提高到32.97%，绿地率提高到28.39%，人均公共绿地面积提高到7.33平方米。［6］2013年，天水市环境空气质量总体水平为良，平均污染指数为59，空气质量达到Ⅱ级（良）的天数为342天，占全年总天数的93.7%。城市集中式饮用水水源地水质达标率保持100%，交通干线噪声和功能区噪声均达到国家规定标准。［7］但是，近年来随着天水城市化进程的加快，基础设施建设滞后、城市生态环境脆弱、水资源严重匮乏、乡村生活垃圾污染等问题正严重影响着天水的生态环境、投资环境和城市形象。［8］

（二）法治不足

西北地区中等城市生态文明建设离不开法治的保障。以甘肃省天水市为例，当前生态法治理念和生态法治保障缺乏，致使生态文明建设存在诸多法治不足，难以形成强有力的生态法治保障。

1、社会公众的生态法治理念薄弱

目前，城市生态文化、生态法治的宣传普及不到位，社会公众的生态环境理念较差，对于环境保护、污染防治、资源利用，生态保护等领域的法律法规不甚了解，对公民环境权利等知之甚少，导致社会公众的生态法治理念薄弱。面对环境污染、生态破坏等严重问题时，缺乏应有的维护自身、社会和国家合法权益的主动性，缺乏参与监督的积极性。

2、地方生态政策规定不健全

目前，天水市现有的生态环境执法依据主要是国家法律法规和甘肃省的地方性法规规章。而天水市虽然制定了一些适用于全市的地方性政策规定，如《天水市大气污染防治工作方案》、《天水市环境噪声污染防治办法》、《天水市机动车排气污染防治工作实施意见》、《天水市医疗废物集中处置管理办法》、《天水市城市绿化管理办法》等，但数量较少，零星分散，某些方面存在空白领域，不全面、不系统，存在政策规定“碎片化”、管理“分隔化”的问题。因此，执法依据不足。

3、地方生态执法、司法不完善

目前，天水生态执法基础相对薄弱，职能分散，多头执法，环境监测能力还需提高，防治对象相对单一，公共财政投入不足，执法人员素质不高，执法管理欠规范，执法存在违法难究、处罚难严等问题，影响生态执法的权威性和准确性。［9］司法部门难以形成司法合力及时解决生态环境案件，难以适应新形势新时期对生态文明建设的发展要求，与规范化、科学化管理的要求还有一定差距。

4、缺乏社会公众的参与和监督

生态文明建设既需要政府的积极引导和行政的强制力量，更需要社会公众的积极参与和广泛监督。由于社会公众的生态法治意识薄弱，同时缺乏应有法律机制对社会公众的参与权和监督权予以具体明确和可操作性的规定。因而，社会公众参与生态环境保护和监督污染的积极性不高，生态法律实施和公众监督效果不理想。

三、西北地区中等城市生态文明建设的法治保障路径分析

作为西北地区中等城市，天水市生态文明建设的法治保障路径涉及五个方面，一是法治理念保障路径；二是政策规定保障路径；三是生态执法保障路径；四是生态司法保障路径；五是公众参与保障路径，从而形成“五位一体”的生态文明建设法治保障路径。

（一）法治理念保障路径——增强全社会的生态法治理念

生态文明法治建设，需要生态法治思维和生态法治理念的推进和保障，需要对现有的生产方式和生活方式做出全面、深刻的调整。首先，在全社会树立生态法治理念，尤其要增强社会公众的生态法治理念。目前，可持续发展理念和人与自然和谐相处等理念已经成为世界各国普遍追求的生态法治理念。应采用多种形式，通过多种途径，在全社会广泛开展生态文明、生态文化、生态法治、生态道德、生态价值、公众参与、社会监督等内容的宣传教育。充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，回应媒体报道和社会关切。全面推进生态法治理念进机关、进企业、进学校、进社区、进乡村活动，让生态法治理念深入人心。积极鼓励和引导社会公众参与生态环境管理，切实保障社会公众的环境知情权、参与权、监督权和诉讼权。［10］其次，健全绿色创建机制，深化绿色创建工作。建立健全各级各类绿色单位、绿色学校、绿色社区、绿色小区创建机制，建立绿色创建领导机构和管理机构，经常化的开展工作，并长期稳定运行。同时，建立健全环境管理机制，制定环保公约和绿色守则，减少环境污染，增加绿化覆盖率，规范公民的环境行为。激发社会公众参与生态文明建设的积极性和主动性，把生态法治价值追求变成社会公众的价值追求，全面拓展生态法治的广度和深度。

（二）政策规定保障路径——健全完善地方生态政策规定体系

地方生态政策规定体系是区域生态文明建设的法治保障，其政策规定体系主要包括生态文明建设综合性政策规定、污染防治政策规定、自然资源和能源政策规定、特殊区域生态政策规定等四大部分。通过适时制定、修改和完善相关内容，逐步建立起一个全面系统，健全完善，与天水市生态文明建设相适应的地方生态政策规定体系。

1、突出政策规定的生态法治理念

西北地区中等城市生态政策规定应当在科学发展观的指导下，突出生态法治理念，根据生态文明理念、生态规律、生态道德、可持续发展理念等加以创设、健全和完善。［11］目前，天水市的相关生态政策规定往往较少涉及生态法治理念，内容较为原则抽象，其指导思想、目的、原则和内容方面，应突出生态法治理念，保障生态文明建设。

2、制定生态文明建设综合性政策规定

地方生态文明建设涉及环境保护、污染防治、资源管理、能源管理、城市建设、生态保护等广泛领域，生态文明建设表现为部门多样化和职权分散化，难以形成建设合力。因而，应制定生态文明建设综合性政策规定，对生态文明建设方面的重大问题进行全面调整，设立生态文明建设领导小组，来统领和指导全市生态文明建设，实现统一协调与分工负责。例如可以制定《天水市生态文明建设促进办法》、《天水市循环经济、低碳经济、绿色经济促进办法》、《天水市建设生态文明城市办法》等政策规定，全面推进生态文明建设。

3、健全完善污染防治政策规定

作为西北地区中等城市，天水市污染防治政策规定较为全面系统，严谨规范，构成了天水市生态政策规定的主体。政策内容涉及各类污染防治，医疗废物集中处置、节能减排、饮用水水源地环境保护、突发环境事件应急预案、环境执法、环境监察等众多领域，政策名称涵盖防治办法、防治方案、管理办法、管理规定、实施方案、实施意见等多种类型，但一些领域也存在政策规定空白，需要建立健全相关政策规定，应制定《天水市清洁生产促进办法》、《天水市环境影响评价办法》、《天水市城市环境卫生管理办法》、《天水市土壤污染防治办法》、《天水市城市污水集中处理办法》、《天水市有毒有害物质污染防治办法》等。

4、健全完善自然资源和能源政策规定

作为西北地区中等城市，天水市自然资源和能源政策规定数量较少，零星分散，不全面、不系统，存在政策规定“碎片化”、管理“分隔化”的问题。其中，土地资源政策规定相对较多，主要涉及土地收购储备管理、土地登记实施细则、土地登记档案管理、土地利用总体规划、土地整治规划、农村土地承包经营权流转管理、促进节约集约用地、地质灾害应急预案等领域；其余零星规定主要涉及矿产资源管理、水资源管理、森林资源管理、循环农业规定、草原生态保护、城市绿化管理、可再生能源管理等领域，对于很多政策规定空白领域，需要建立健全相关政策规定，应制定《天水市抗旱实施办法》、《天水市林业有害生物防治办法》、《天水市古树名木管理保护办法》、《天水市野生动植物资源保护办法》、《天水市全民义务植树办法》等政策规定。

5、制定特殊区域生态政策规定

特殊区域主要包括自然保护区、风景名胜区，自然和文化遗迹等。目前，天水市特殊区域生态政策规定尚属空白，随着生态文明建设的推进，可适时制定《天水市自然保护区管理办法》、《天水市森林公园管理办法》、《天水市风景名胜区管理办法》等政策规定。

（三）生态执法保障路径——完善地方生态执法机制

1、建立生态环境保护统一监管机制。目前，由于生态环境保护部门较多，职能分散，相互交叉，造成执法主体多样，监测力量分散，生态环境保护领域多头执法问题突出，难以形成严格监管的强大合力。因而，应探索建立生态环境保护统一监管制度，根据“统一监管、分工负责”的原则，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的生态环境保护监管力量，明确环境监管地位，强化环境监管权威，建立独立而职能有机统一、运行协调高效的生态环境保护监管体制。［12］既要对各类污染防治实施统一监管，也要对各类资源能源、特殊保护区域实施统一监管。

2、健全完善生态文明建设示范创建制度。应制定《天水市生态文明建设示范单位创建实施方案》，具体规定生态文明建设示范机关、示范学校、示范医院、示范企业、示范社区、示范园区、示范家庭等各项生态文明建设指标体系，以及创建的申报、建设、评定及监督管理等规定。创建活动由政府主导，社会广泛参与，实行考核评比。积极开展生态文明建设志愿者活动，建立生态文明基金会。通过全方位的系列创建活动推动天水市积极成为生态文明先行区，积极建设生态文明建设示范城市，打造美丽天水。

3、健全完善生态环境执法效能制度。首先，建立生态环境执法协调机制、联动机制和信息共享机制。生态环境执法涉及面广，环保部门与其他生态环境执法部门应相互配合，信息共享，协调行动，齐抓共管，对生态环境违法行为保持零容忍的态度和高压态势。其次，强化生态环境执法能力建设。加强有计划、有针对性地教育培训，使教育培训日常化、制度化，提高执法队伍准入门槛，提升执法人员综合素质，确保执法人员严格执法、公正执法，文明执法，不失职不渎职。再次，加强生态环境执法支撑体系建设。加大公共财政投入，采用先进仪器设备，改进环境监察装备，提高生态环境监测能力，加大生态环境治理力度。

4、健全完善城乡规划制度。科学的城乡规划是生态文明建设的重要基础保障，应制定《天水市城乡规划办法》，完善城乡规划制度，健全监督约束体系，保障和改善人居环境。首先，发挥城乡规划对生态文明建设的引领调控作用。城乡规划的制定、修编、调整和实施都必须贯穿生态文明建设理念，加强自然资源保护、生态环境建设和环境污染防治。其次，坚持科学的编制和实施原则。坚持合理布局、节约土地、集约发展、改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用的编制和实施原则。城乡总体规划、区域规划和项目规划都必须坚持科学的编制和实施原则。再次，增强城乡规划的稳定性、严肃性和权威性。未经法定程序，城乡规划不能随意调整。［13］

（四）生态司法保障路径——完善地方生态司法机制

1、建立环境公益诉讼制度。我国2014年修改的《环境保护法》明确规定了建立环境公益诉讼制度。首先，明确诉讼主体。并非任何公民、法人或者其他组织都有权依法向人民法院提起环境公益诉讼。诉讼主体只能是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。其次，起诉的是污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的违法行为。再次，诉讼的限制条件。由于是公益诉讼，因而提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

2、建立政法机关合力保障生态文明建设机制。［14］为推进生态法治建设，法院、检察院、公安和司法机关应最大限度发挥政法机关合力依法制裁破坏生态文明的违法行为。首先，构建生态环境保护审判机制。天水市中级人民法院和某些县级法院设立生态环境保护审判庭，集中统一管辖环境刑事、民事和行政案件，并建立健全环境专家参与环境诉讼机制。其次，构建生态环境保护检察机制。积极探索生态修复检察工作方式，通过提出检察建议、生态修复量刑建议，建立重大生态环境行政执法案件同步介入机制, 开展生态环境领域职务犯罪专项查办工作，全面履行法律监督职能。再次，构建生态环境保护公安执法机制。建设一支专业素质高、办案能力强的生态环境保护专业侦查办案队伍,对破坏生态环境的违法犯罪行为实施长期性、精准化打击。第四，构建生态环境保护执法司法衔接联动机制。法制宣传教育、律师服务、公证服务、法律援助、人民调解服务生态文明建设，为生态文明建设提供有力的法治保障。

（五）公众参与保障路径——推进社会公众的参与和监督

1、健全完善生态环境信息公开制度。生态环境信息公开是保障社会公众的环境知情权，促进社会公众参与生态文明建设的基本前提。首先，应扩大信息公开的政府部门。从环保部门扩大到所有生态环境保护相关部门，包括资源、能源、农业等部门，使生态环境信息能够及时、准确、全面地公开。其次，应扩大信息公开的单位类型。从超标排污的严重污染企业扩大到所有排污企业以及对生态环境产生影响的单位，把所有对生态环境产生影响的单位都置于社会公众的监督之下。再次，畅通信息沟通渠道。通过政府网站、企业网站、公报、公告、新闻发布会以及报刊、广播、电视、网络等各种媒体，积极畅通政府与企业之间、政府和公众之间、企业与公众之间的沟通渠道，构建完善的生态环境信息公开制度。

2、健全完善社会公众的环境参与权和监督权。法律的生命在于付诸实施。生态法治建设既需要政府的引导和行政力量的强制，也需要广大社会公众的积极参与。首先，保障社会公众的环境知情权。2014年修订的《环境保护法》第五十三条规定：“ 公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。” 环境知情权是社会公众有效参与生态文明建设的基本前提，而生态环境信息公开制度保障了社会公众环境知情权的实现。其次，保障社会公众的环境参与权。明确规定其参与途径、参与方式、参与程序，并具有公正性和可操作性，尤其要积极推进公众参与各种土地利用规划、区域建设规划及工业、农业、能源、水利等专项规划的环境影响评价，促进政府的民主决策和科学决策。再次，保障社会公众的环境监督权。要大力推行生态环境阳光管理、阳光执法、阳光收费、阳光审批等工作，不断提高生态环境保护工作透明度，构建社会公众参与生态环境保护工作平台，推进社会公众积极行使环境监督权。

四、结语

建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。西北地区，尤其作为长江、黄河、澜沧江发源地的青海省生态文明建设必须走法治化道路，生态法治是建设西北地区生态文明的根本保障。以甘肃省天水市为例，深入推进西北地区中等城市生态文明建设，应从五个方面积极探寻生态法治保障路径，以增强全社会的生态法治理念探寻法治理念保障路径；以健全完善地方生态政策规定体系探寻政策规定保障路径；以完善地方生态执法机制探寻生态执法保障路径；以完善地方生态司法机制探寻生态司法保障路径；以推进社会公众的参与和监督探寻公众参与保障路径。生态法治建设保障生态文明建设，加快建设生态文明先行区，加快建设资源节约型环境友好型社会，实现人与自然和谐相处，促进经济社会的全面、协调和可持续发展。

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