环境正义：我国生态补偿法律制度完善的新视角

甘肃政法学院  王天琦

内容提要：生态补偿制度是应对日益严峻的环境问题的重要制度保障，也是实现生态文明建设目标的重要途径。环境正义作为一项重要的环境法价值，是“表达”生态补偿法律制度的全新视角。在环境正义价值的指引下，生态补偿法律制度的完善方向被赋予了新的内涵。

关键词：环境正义 生态补偿 法律关系 完善

一、我国生态补偿法律制度剖析

生态补偿法律制度是指调整生态补偿法律关系的一系列法律规范所组成的，对生态补偿实践起规制作用的规则系统。在我国，生态补偿法律制度已逐渐成为环境法治所依赖的重要制度之一。然而，生态补偿法律制度在长期的环境法治实践中却暴露出来以下主要问题：

（一）生态补偿法律关系界定不清

1.生态补偿主体过于单一

在生态补偿的实践中，国家依靠其强制力和作为公共利益代表的属性对自然资源、生态利益进行再分配成为了生态补偿的主体。在现行的生态补偿法律制度的框架下，具有行政性质的生态补偿由于其高效、易于操作，应用广泛等特点，发挥了主要功能。但这一现状限缩了生态补偿法律关系的主体，忽视了市场、个人和其他社会组织应该发挥的补偿作用。 与我国的社会主义市场经济的发展模式不符，有悖于我国生态补偿的实践，导致生态补偿制度的规范化和设计的科学性都未能体现，使其他生态利益的相关主体如自然人、社会组织不能广泛参与到生态补偿的实践中，也无法使环境正义的理念得以贯彻实施。

2.生态补偿客体范围较窄

生态补偿法律关系的客体是指生态补偿法律关系主体的权利和义务所共同指向的对象。学界的研究多倾向于将自然资源和自然生态视为生态补偿法律关系的客体，但经过长期的生态补偿实践得出生态补偿的客体范围不仅限于自然资源和自然生态。实际上法律关系所包括的物和行为理应属于生态补偿法律关系的客体，即生态补偿法律关系的客体还包括生态补偿的实践行为和生态补偿所投入的资金。因为，法律关系并非被固化，而是随着其依赖的社会经济条件的变化而不断发展，这也是社会公正性的体现。

（二）生态补偿法律体系不完善

我国现行的有关生态补偿的法律规范多见于生态补偿的法律政策性文件中，而且具有政策性导向的文件要多于生态补偿的法律文件，生态补偿缺乏法律强制力。不同的政策性文件对生态补偿的范围、标准、权利义务主体的划分是不同的，这就导致无法使生态补偿的工作顺利展开。

从生态补偿立法的结构分析，作为我国根本法的宪法并没有生态补偿的相关条文。环境保护的基本法—《中华人民共和国环境保护法》也没有对生态补偿做出相关规定。现行的自然资源保护的单行法侧重于经济利益未重视自然资源的生态利益也缺乏实施细则。

生态补偿的相关立法不成体系、操作程序过于原则、缺乏具体的制度规定，随之就产生了践行生态补偿无法可依的局面，落实生态补偿出现了较大阻碍，这一系列问题都都凸显出生态补偿立法工作亟待完善。

（三）生态补偿具体制度不成熟

1.缺乏生态补偿评价制度

从近年环境保护的发展来看，我国已经积极实践生态补偿的相关工作，并取得了一定的进展和成果，但是实践中的生态补偿每一阶段的执行效果如何、是否达到了预定的目标，补偿主体是否积极承担自己的补偿责任、兑现承诺，受偿主体是否及时得到补偿，自然资源、生态利益的恢复工作进展如何都没有一套科学、合理的评价制度。缺乏生态补偿的评价制度导致生态补偿工作只是笼统的进行，鉴于我国生态补偿法律制度的不完善，就应该对生态补偿具体工作的开展及时评价，以便发现问题提出应对策略，保证生态补偿的顺利进行，确保社会公正得以实现，维护生态利益相关主体的环境权。

2.生态补偿财政转移支付制度的不足

生态补偿财政转移支付制度是我国政府最重要的生态补偿途径。政府为了实现自然资源的有效利用和生态系统的可持续发展，通过将部分收入以公共财政支出的形式横向转移或纵向转移给微观经济主体或下级政府。我国的生态补偿财政转移支付多属于专项性的补助，激励了生态补偿制度的建设。但是财政转移支付在实践过程中也相继出现了需要完善之处。问题主要体现在生态补偿财政转移支付力度较小。 环境保护、生态建设都需要资金的投入，生态补偿更是需要政府加大投资力度、强度。但实践中我国政府对生态补偿财政转移支付投入较少，导致补偿进度缓慢且效果不明显使财政转移支付的作用未得到充分发挥。

二、环境正义及其对生态补偿法律制度新“表达”

（一）环境正义的界定

1.环境正义的内涵

环境正义属于环境伦理学的范畴，它将环境资源法学与法理学的基本理念联系到一起，也将环境资源法学的基本理念与环境公平、环境民主、环境效益与可持续发展联系到一起，使环境保护得以实现，使人类的生存与可持续发展成为可能。环境正义的核心观念是追求代内公平、代际公平、区际公平、种际公平，追求人与自然，人与人的和谐相处。环境正义具体是指，人类社会在处理环境保护问题时，各群体、区域、民族国家之间所应承诺的义务的公平对待。环境正义关注不同经济利益背景下享有环境利益的优势群体对弱势群体的不公平对待及其改正。环境正义的思想价值在于它为环境保护运动提供了一种新的模式，即将区域、阶层、种族、性别、群体等意识注入到环境保护、研究、分析及资源分配的人类活动之中，它代表的立场是全人类对清洁的空气、水、土地拥有权利，那些受到环境决策潜在影响的人不论种族、收入、民族，在决策过程中都有发言权，它是环境利益或负担在人群中的分配正义，主要目的是建立可持续发展的环境公正原则。实际上环境正义有广义狭义之分，广义的环境正义是指种际正义，即人与自然之间实施正义的可能性。狭义的环境正义是指，所有主体都应该平等的享用环境资源、避免环境权利受到损害，在享用环境权利时也应该承担相应的环境保护的义务，使环境利益的社会公正性得到实现。

2.环境正义的原则

第一、环境正义的类原则

环境正义的类原则强调人们在关注自身利益的同时还应该以全人类的共同利益为目标，它是以人与自然，人与人之间的类型来全面确定自己的原则，同时遵循自然规律与社会规律，它摒弃了生态功能主义和生态中心主义等思想，将人与自然，人与人为调整对象加以规范。环境正义的类原则是以自然为基础，以人类为中心确立起来的，主要包括生存论原则和可持续性原则，鉴于本文主要是讨论环境正义对生态补偿法律制度的影响，所以在此对可持续性原则做简单阐述。

可持续性原则作为环境正义的类原则之一，是指人类对自然资源的开发、利用必须要以自然资源的支撑度为基础而适度进行，主张人类必须要有未来意识，必须关注未来的发展，才会使自然资源得到可持续的利用，进而使人类得到可持续的发展。可持续性原则要求人类要以整体利益为重，要以整个人类的生存利益为价值尺度，对开发行为等实践活动进行约束，以此达到可持续发展的目标，即同时满足当代人生存发展的需求，又不对后代人的资源需求构成威胁，兼顾各代人的利益，为后代的发展留有余地。

第二、环境正义的分原则

环境正义的分原则主要包括平等、平衡、共赢三原则。

环境正义的平等原则，以生态补偿为视角分析得出其关注生态利益在不同主体之间的分配，主张生态利益分配的公正性、持续性是最终目标。环境平等原则是对当代人与当代人，当代人与后代人，人与自然之间的和谐模式下的生态利益的平衡分配，而且还对生态补偿的正外部性行为进行激励，对生态补偿的负外部性行为进行相应惩罚，使生态利益得到最大限度的衡平。

环境正义的平衡原则着眼于发展，强调生态利益的恒久性。指出生态补偿对于生态利益平衡的至关重要性，对资源的开发、利用、甚至破坏必须要通过技术、资金、人力、物力和其他合理方式及时使受损利益得到补偿，将损失降到最小化，维护生态利益的稳定和恒久性。

环境正义的共赢原则体现了自然界万物生态利益的共赢，是生态利益价值最大化的体现，是最大效率利用资源的体现，是环境正义中的类原则的“类”所享有的环境权目标的实现也是生态可持续发展、和谐发展的表征。

3.环境正义的实质

环境正义的实质是公正性，公正性的内涵就是环境利益和负担的社会分配问题。 具体表现为环境行为主体所享有的环境权利和所承担的环境义务是对等的，享有多少环境权利就应承担相应的环境义务。其次环境行为主体的环境权利与环境义务是公平的，任何主体不论经济的发展程度、不论资源的占有情况都应该公平地享有和使用环境资源的权利，同时也应承担保护与改善环境的义务。任何环境行为主体都不能只享有环境权利而不承担环境义务，也不能只承担环境义务而被剥夺了环境权的享有，环境行为主体实现自身环境权的同时不能剥夺、限制其他环境行为主体的权利。环境正义的公正性也体现了生态补偿的实质，即依靠损失增益补偿机制，平衡环境利益主体的利益得失，用正义的原则来规范人与人之间的社会关系和人与自然的关系，始终贯彻自由平等的理念，这种自由平等表现为一种机会的均等，是当代人之间在环境权益上的自由、平等，也是当代人与后代人在环境权益上的自由、平等，还是自然资源具有生存、发展的固有价值意义上的平等。 最终实现社会公平和生态功能的持续性供给。

环境正义确定了环境利益划分的方式和环境负担承受的适当比例。一个不平等分配环境利益和负担的社会是不公正的社会。人与自然之间的和谐可以还原为人与人之间的权利与义务，以及实践层面上的环境利益和负担的正当分配，即在实践中所有主体对环境资源的开发、利用和保护一律平等，享有可靠的环境权益的保障，受到侵害时均能得到有效及时的救济，对任何主体违反环境义务的行为都要及时纠正并进行处罚，使环境权益受损一方得到应有的补偿，保证其发展能力的稳定与可持续性。

环境正义的公正性是生态补偿法律制度的价值之所在，是生态补偿持续发展的价值取向：从当代人的环境权益过渡到现代与未来各世代的环境权益。应该及时补偿、恢复自然资源的生态价值和环境价值，将自然资源权益的代内公平分配延伸至代际公平分配，达到自然资源为人类所持续利用，这也是生态补偿的理念追求与价值目标之所在。公正性极大的推动了生态补偿法律制度的进化，推动了生态补偿的内在价值，努力创设一种公平、正义、和谐的生态补偿秩序。

（二）环境正义对生态补偿的“表达”——以生态补偿法律关系为例

“生态补偿是指为恢复与保护生态系统的生态服务功能，保障公众的生态利益，由生态受益者及环境资源开发利用者向特定的生态功能区、生态利益的重大贡献者以及开发利用环境资源过程中的生态利益受损者，按照法定的程序和标准进行的合理补偿。” “生态补偿法律关系是指补偿主体和有关补偿参与人在补偿活动中，根据有关生态补偿法律规定所形成的以补偿权利和义务为内容的社会关系”生态补偿法律关系主要包括生态补偿的主体、客体和内容。

（一）生态补偿法律关系的主体

美国学者 Capek 提出了个人、社区或少数民族在面对可能的环境不正义时，应有的四个基本权利：充分获取信息的权利、公开听证的权利、民主的参与权利及社区团结、赔偿的权利，其中赔偿的权利就可以理解为上述主体的生态利益受损时有获得生态补偿的权利。所以应将个人和其他组织纳入生态补偿的主体。生态补偿法律关系的主体包括补偿主体和受偿主体。

1.补偿主体

生态补偿的补偿主体是义务主体，需要依法承担相应的补偿义务对生态利益受损一方提供相应的补偿。补偿主体的确定应该以“受益者负担”为原则

（1）政府

生态利益具有公共利益的属性，政府是公共利益的代表，政府有资金、技术、组织人力、聚集物力的优势无疑是补偿主体。政府在生态补偿实践中注重维护社会公平，向对生态做出贡献的主体都依照统一的补偿规范和标准及时补偿。激励了他们环保的积极性，提高了环保意识，有利于生态补偿工作的顺利开展。政府的专项补偿活动如保护生态功能区、修复生态环境、治理生态环境污染也取得了阶段性成果。这一成果的取得与政府所掌握的人力、物力，资金的优势是呈正相关的。

（2）企业和其他社会组织

生态补偿的实践表明仅将政府作为补偿主体是远远不够的，有悖于环境正义理念。所以应将企业和其他社会组织纳入补偿主体中，让他们承担相应的补偿责任，发挥应有的社会功能。将企业纳入生态补偿的主体是因为它所进行的生产活动都是利用自然资源、产生环境污染的过程，企业通过向自然资源的所有者和生态服务功能的提供者支付费用避免了企业将治理污染的成本转嫁给社会。 其他社会组织主要是指由民间力量自发组织形成的热心于环保事业的各种非盈利性社会团体。募捐和自筹是他们主要的经费来源，许多环保NGOS往往是通过购买绿色能源向环保友好型企业进行生态补偿。

2.受偿主体

资源开发活动和环境污染治理过程中，因资源耗损或环境质量退化的直接受害者是生态补偿的受偿主体。 生态补偿的受偿主体有权提出对其受损的环境权进行补偿的权利。实践中的受偿主体主要包括：

（1）生态环境建设者。应该对依法从事生态环境建设的单位和个人给予实物或经济的补偿。这一类受偿主体往往投入一定的资金、技术、人力积极参与环保事业、提高自然资源使用效率、修复生态功能区，美化生态环境。对他们的补偿可以确保其为生态补偿长期稳定的做出积极贡献，有利于我国生态补偿的稳步发展。

（2）环境利益受损者。政府和生态利益受益者应当对为增进公众生态利益、对提高生态服务区功能、对因治理环境污染和生态破坏而使环境利益受损的主体进行补偿。 这也是环境正义的分原则平等原则之体现。

（二）生态补偿法律关系的客体

生态补偿法律关系的客体不仅包括自然资源和自然生态。从法律关系的角度讲还应当包括补偿行为本身。在对生态环境的补偿中，客体指的是自然资源和自然生态，这是对生态环境的直接补偿。在对环境贡献者的补偿中，客体应当是补偿行为，被补偿的行为主要是指对生态环境和自然资源保护的行为，如退耕还林、对生态功能区的建设与维护，方式包括资金补偿以及政策优惠。

1.对自然资源和生态的补偿

对自然资源及生态的补偿包括对被污染环境、被破坏生态系统的恢复、综合治理，防止生态环境退化的各种活动。这种补偿直接针对生态环境与自然资源，有多种补偿方式。例如，在工业分布区，应该合理规划重工业的选址，避免其聚集在城市的上风向，提高原材料的使用效率避免出现资源的不当利用。开发绿色经济能源的使用，减少对传统能源的超负荷使用。科学合理的进行垃圾分类，加大对可回收垃圾的使用力度。在农业地区，控制农药化肥的使用量，保证土壤质量的提高，降低土壤污染。在江河湖区可以扩大防护林的种植面积，防止水土流失，并积极治理河流水域的污染。

2.对行为的补偿

政府作为生态环境这种公共利益的代表者，应当对生态环境做出贡献者进行补偿，以激励他们的积极性。肯定他们对生态补偿的做出的贡献，对他们因生态补偿而使自身的环境权益受损的现状给予经济或政策性的补偿。例如，依照当地的经济状况和物价水平对进行退耕还林的农户发放生活补助，或者扩大其宅基地的使用面积、提高粮食的最低收购价格、落实并增加良种补贴。只有对向生态补偿做出贡献的主体积极补偿，才能确保其补偿行为的持续性和持久性，保证我国生态补偿政策的有序实施，并针对性的提出完善建议，巩固符合我国国情与经济发展现状的生态补偿。

对自然资源、自然生态和行为的补偿可以持续发挥自然资源和生态环境的服务功能，实现资源的经济价值，也是对丧失自身发展机会的环境权益主体的工作的肯定。扩大生态补偿客体的范围是公平、正义的价值体现，是生态补偿的理念追求，是环境保护的目的所在，是环境主体发展能力的保障与肯定，也是对可持续发展理论蕴涵的实践。

三、环境正义视角下我国生态补偿法律制度完善的方向

在经济发展和自然规律的指引下，环境正义应该公平、合理的分配环境权益主体的权利和义务。作为生态补偿的价值基础，环境正义是生态补偿完善的理论根基，指出应该从法律体系的健全以及具体制度的更进两个层面作为生态补偿法律制度的完善方向。发挥法律制度的强制力以及具体制度的执行力，以此为基础来进一步提出具体策略。完善的生态补偿法律制度可以更好地实现生态利益的代内、代际公平，合理分配环境利益，保障利益主体的环境权，使生态系统的服务功能得到有效改善，加速了生态文明的建设进度，是环境正义理念的实践目标和可持续发展的精神内涵也进一步维护了国家的生态安全。

（一）健全生态补偿法律体系

1.修改《中华人民共和国共和国环境保护法》

不久前召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。可见，建立和完善生态补偿制度已经成为党和国家改革发展中的重大战略决策。要贯彻生态补偿这一重大的战略决策就应当加强立法，在环境保护基本法中确定它的地位，加强法律执行力。增设生态补偿制度，对生态补偿的主体、客体、范围、补偿方式、途径、标准做出原则性规定。在此基础上，贯彻到具体的部门和不同的生态环境保护类型中，再因地制宜的规定更具体、更详细的、可操作性的实施办法和细则。使生态补偿制度的原则性和灵活性相结合，稳定性和适时性相结合。

2.修改环境保护单行法

修改环境保护单行法，加强生态保护内容，为建立生态补偿提供法律依据。对各自然资源法中已确定的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之更具有可操作性和科学性，对不利于生态恢复和保护的有关规定进行修改，并规定资源法中有关生态保护的法律义务和法律责任。在确定破坏自然资源和生态环境的违法数额时，不能仅考虑被破坏资源的经济价值还应当考虑造成的生态价值的损失。

3.出台生态补偿专门立法

针对我国目前具体的生态补偿办法、法律缺失的状况以及生态补偿法律关系的广泛性和对生态补偿的标准、程序、方式、监管等方面的具体规制和实施细则的规定情况，迫切需要出台生态补偿的专门立法。生态补偿的专门立法可以有效及时的解决目前生态补偿中存在的不足和发生的纠纷。专门的生态补偿立法应明确各生态补偿主体的权利及义务、生态补偿责任、补偿形式、补偿标准的制定方法等，对一些成熟的政策及时在法律上予以规范化，使之实质上具有法律的效力，使生态补偿有法可依，为生态补偿的规范化运作提供法律依据。

（二）建立生态补偿的评价制度

生态补偿对生态修复与环境保护至关重要。为了更好的实践生态补偿，将具体制度与实施细则落到实处，建立生态补偿的评价制度势在必行。一套完整规范的评价制度可以适时监督补偿工作的进展，及时发现生态补偿制度的不足，采取针对性的完善措施以提高生态补偿的效率，达到生态补偿的目的。有效地生态补偿评价制度可以使生态补偿可持续的稳定发展，良性结合生态利益、经济利益和社会利益。协调环境利益主体的生态利益，合理公正的分配生态利益，实现环境正义与生态功能的持续供给。 生态补偿的评价制度应当根据不同地区的实施情况制定不同的评价标准，但总体上的评价应该围绕对生态补偿法律关系主客体状况的评价；对生态服务区功能的提升和生态环境修复状况以及自然环境治理的评价；对补偿的标准、范围、方式和强度的评价；对补偿进度和取得的阶段性成果的评价；对补偿资金运作的评价；对受偿主体补偿后满意度调查的评价。

规范化的评价制度可以保证有效实现生态补偿的目的。

（三）完善生态补偿财政转移支付制度

应该从加大生态补偿财政转移支付的力度和改善财政转移支付的投资方向两方面来完善生态补偿的财政转移支付制度。生态补偿的实践表明资金支持可以顺利推进生态补偿的进度。中央政府和地方政府应当共同制定对特定区域的生态补偿计划，设立专项资金完成生态补偿工作，还可以建立生态补偿基金制度来缓解中央和地方政府的财政压力，确保生态补偿工作的有序开展，保证资金来源。 目前我国环境问题突出，改善环境状况、治理环境污染迫在眉睫所以在财政转移支付的投资方向上，应该将有限的资金运用到急需要改善的生态脆弱地区和大型的生态环境工程的建设上，而不是不加区分的对所有自然保护区、生态功能区进行生态补偿。应该优先解决最主要的环境问题，充分发挥财政转移支付的积极作用，合理、公平分配环境利益，高效运行生态补偿制度。例如东部地区在利用西部地区自然资源支持本区域的经济建设、完成经济发展规划之后就应该首先考虑投入资金至西部生态脆弱地区的生态建设之中，合理进行补偿，保证资源的可持续利用，再考虑本区域环境工程的建设和生态功能区的修复。鉴于此，应该改善、优化财政转移支付的投资力度和方向。