新农村建设中的生态环境法律问题思考

礼县人民法院   刘亚飞

【摘 要】在社会主义新农村的建设过程中，农村生态环境建设由于见效慢．是一个容易被忽视的内容，但又应该是新农村建设的一项重要内容。我国西部农村存在着农业面源污染、 农村生活垃圾污染、 农村禽畜养殖污染和乡镇企业排放污染物污染等严重环境问题。本文指出在深入研究的基础上， 根据我国西部地区的实际， 提出了制定 《农村环境污染防治法》 、 《农村生活垃圾污染防治管理办法》 、 制定 《农业废物综合利用办法》 等措施以完善我国立法， 最终达到治理西部环境的目的。

【关键词】农村生态环境；新农村建设；农业资源污染；法制建设；法律调控

一、西部地区新农村建设中的环境现状

（一） 农业生产造成的农业面源污染日益严重

在西部农村地区， 由于长期的不合理使用农药、 化肥、 农用薄膜及其他农业化学物质， 农业面源与点源污染相比， 面源污染的时空范围更广， 不确定性更大， 成分、 过程更复杂， 更难以控制。"据县农业部门统计，2006 年甘肃省金塔县地膜覆盖面积已达34.26万亩， 占总播种面积 42万亩的 81.5%， 使用地膜达1874吨（含棚膜约 300吨）" 。[1] 西北地区大量使用农膜， 造成 “白色污染” ,过量使用化肥、 农药和随意堆放和排除的农业废弃物给水土造成严重污染。随着农业科技的普及，农民在生产中农药、化肥的依赖也越来越大，大量使用农药、化肥对植物、土壤的残留影响很大，尤其是剧毒农药和生产激素不但破坏了农产品品质，使农产品残留问题突出，而且在大气、土壤、水间残留短期内难以消减。此外，农用地膜带来的土壤污染和部分农村地区燃烧秸杆产生的大气污染，也造成榴当程度的环境危害。

（二） 农村生活排放的垃圾污染严重

一方面，随着农村人口的增长和农民生活水平的不断提高， 农村的生活垃圾在量上不断增多， 而且由以前可被分解的蔬菜叶等变成了大量不可降解的塑料袋、 废旧电池和金属等； 城镇居民的生活垃圾大量产生， 但其处理能力非常有限， 未经任何处理的废弃物越来越多的被堆放到城镇周边的农村， 造成严重的环境污染。致使很多地方出现了“垃圾围村”的现象，对大气、土壤和水体造成严重污染，危及农民生命健康安全。

另一方面， 大部分农村地区污染治理基础设施建设不到位且方法非常滞后。 目前， 我国农村垃圾处理主要采取简易堆填或焚烧处置的方法； 而在欠发达西部地区， 大多数村是随意倾倒的。

(三) 农村畜禽养殖或散放散养污染严重

近年来，随着城市需求的不断增加，农村的畜牧业已由原来的分散养殖变成了集中养殖，由此带来了畜禽粪便废弃物的排放处理与污染问题，粪便中大量氮磷渗入地下水，使水体硬度、细菌总数超标，同时用这种高浓度的养殖污水灌溉农田，也会影响土壤质量，此外，水产养殖投放饵料、鱼类粪便等也对池塘、河渠等水体产生一定污染。由于畜禽养殖业迅速发展， 零散养鸡户在农村非常多， 畜禽养殖布点上存在随意性和畜禽粪便、 养殖废水处理措施不到位，对农村居住环境和饮用水源地带来了污染隐患。畜禽养殖污染严重。“周至县属我国西部典型的农村大县， 地区经济欠发达， 农村主要靠种、 养殖业支撑和发展， 养殖业又主要以畜禽养殖为主，没有形成规模， 以分散的家庭养殖为主， 加上农村没有进行统一规划， 畜禽粪便在农村到处堆放， 所以畜禽养殖污染已经成为县域农村第一污染源"。[2]

（四） 乡镇企业排放污染物造成的大气、 水、 空气和土壤等污染严重

乡镇企业的蓬勃发展，在加速我国工业化进程，促进农业经济发展、解决农村剩余劳动力方面显示了巨大的优势，然而也给农村环境带来巨大危害。多数乡镇企业布局不当，技术、设备落后，多从事污染较重的行业和产品粗加工产业，乡镇企业污染面广量大，对农村环境产生巨大压力。而且乡镇企业布局不合理， 污染物处理率也低于工业污染物平均处理率， 乡镇企业所排放的废气、 废水和废渣等已经成为影响农村环境问题的最主要因素， 且随着工业污染从城镇向农村转移， 从东部向西部转移， 外迁的工业企业也对农村的空气、 水体和土壤造成了严重的污染。“据统计， 西部地区的废水排放达标率仅88.3%， 低于全国品均达标率 91.7%”。[3]

二、西部新农村生态环境保护的法律现状及存在的问题

农村生态环境的不断恶化，令人堪忧，其原因是多重，既有历史的原因，也有现实的因素，既有工业化的冲击，也有农村产业结构不合理的影晌，农民环保意识的薄弱、农村环境法律的缺失，农村环保执法薄弱、地方政府的监管不力等都导致了今天农村生态环境的恶化。

（一）我国新农村生态环境保护的立法现状

为了保护农业环境，我国1989年12月26日实施的 《环境保护法》 做了规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、 水土流失、水源枯竭、 种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化、农药及植物生长激素。而没有将农村的居住环境、农业环境和农业自然资源等保护有效结合起来。

《固体废弃物污染环境防治法》第四十九条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。为了对农业资源和农业环境保护作了原则性的规定，我国《农业法》第五十八条第一款规定：农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。

《清洁生产法》第十七条规定：省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，应当加强对清洁生产实施的监督；可以按照促进清洁生产的需要，根据企业污染物的排放情况，在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。

《清洁生产法》第二十二条规定：农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或者用于造田。

《农业技术推广法》中第四条规定：农业技术推广应当遵循下列原则中规定要讲求农业生产的经济效益、 社会效益和生态效益。这些法律法规虽然都涉及到农业环境保护,但是没有直接涉及到农村环境保护的内容。

《畜牧养殖污染防治管理办法》第三条规定：本办法适用于中华人民共和国境内畜禽养殖场的污染防治。畜禽放养不适用本办法。

《畜牧养殖污染防治管理办法》第八条规定：畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实。环境保护行政主管部门在对畜禽养殖场污染防治设施进行竣工验收时，其验收内容中应包括畜禽废渣综合利用措施的落实情况。

国家环境保护部逐步颁布了 《农村小康环保行动计划》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《畜禽养殖业污染防治技术规范》 等针对农村环境污染的一些规定,但这些规范性文件在性质上属于部门规章,带有临时性和应急性的特点，效力层次过低，起到的作用有限。

我国虽然制定并实施了 《中华人民共和国水法》 、 《大气污染防治法》、《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》、 《固体废弃物污染防治法》等法律，但是在这些法律中对农村的规定微乎其微。例如在对农村生活垃圾的问题上， 《固体废弃物污染防治法》第49条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。“从《固体废弃物污染防治法》 2005 年 4月 1日实施以来， 至今 （2009 年 6月） 只有四个地方规范性文件。各地方对农村生活垃圾污染防治应尽快制定农村生活垃圾污染环境防治的具体办法， 加大对西部农村的环境保护”。[4]

（二）西部新农村生态环境保护存在的问题

1、城乡二元制结构导致农民环境权益的被弱化。我国特有的城乡二元制结构，导致农民的利益和权利很大程度上被制度性消解，农民作为一个群体与其他群体相比，很多法定权利缺失或得不到有效的保障，农村和城市之间经济和社会发展的不平衡，正目益将农村变成城市的资源最后获得地和垃圾倾倒场，农村的生态环境正遭受着前所未有的污染与破坏，而由于体制的原因，农民不仅不能因此得到补偿，反而要因环境恶化导致的农作物减产或质量下降而蒙受经济损失，在这里，农民作为公民的法定基本权利生存权、健康权、平等权已被弱化或漠视，因此，要根本解决农村环境问题，就必须切实保障农民的平等权和环境权益，打破我国长期以来的城乡二元制结构。

2、农村环境法律的缺失造成了农村环境依法整治的困难。近年来，我国的环保立法取得了很大成绩，已初步形成以环境保护法为核心的环境保护法律、法规体系。但是，现有的环境法律是在工业和城市污染的基础上建立的。着重反映城市的环境需要，很难适应新农村建设的要求，事实上，到目前为止，我国还没有出台一部针对农村特殊经济形态和生态特点的环境保护综合性法律，亦没有建立、健全榴对应的法规、标准及实施细则，现有农村环境保护的法律规定分散在其他多部法律文件中，并且其中相当一部分是原则性规定，概括性强，具体性差，弹性太大，难以操作，农村环境法律的缺失，造成农村生态环境的进一步恶化。

3、执法环节的薄弱使农村环境失去了最有力的保障。由于农村思想观念、经济发展水平、管理体制等因素的影响，在农村环境执法中，违法不究、以权代法的现象十分普遍，具体为：“执法机构不健全，性质不明确；执法主体不规范，权威性不高；执法人员少，编制不到位；执法手段落后，经费严重不足；执法人员素质不高，执法不够规范，甚至以费代罚、权钱交易”。[5] 同时，我国环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门分层次执法体制，也导致执法主体林立，各环保部门间职责不清，互相推诿，从而在实际环境执法中形成执法空档和执法交叉冲突现象，严重弱化了农村环境执法的效力。

4、地方政府的监管不力助长了农村环境违法行为的泛滥。不少地方政府在经济发展过程中，没有正确处理农村经济发展和环境保护的关系，农村环境保护工作没有被摆上重要的议事日程，政府部门之间分工协作的机制也没有建立。有些地方领导干部的环境意识差，法制观念淡漠，受畸形政绩观的影响，不惜以牺牲环境为代价，片面追求GDP增长率，只注重招商引资，而忽视环境的负面效应，结果造成许多引进的项目成为新的污染源，这客观上助长了农村环境违法行为的泛滥。

三、我国农村环保法制建设的完善

（一）制定农村环境污染防治相关法律。农村环境污染问题点多面广,情况复杂,再加上西部农村经济落后， 只有加强制度化建设,尤其是加强法律制度的构建,才能根治农村环境问题。目前，中国的环境保护法几乎是一部城市环境保护法，因此迅速改变农村脏、乱、差的情况，建设水源清洁、家园清洁、田园清洁的社会主义新农村，应该加快建立和完善农村环境保护法律体制,把农村污染治理纳入法制化的轨道， 根据基本法 《环境保护法》尽快制订农村环境保护的法制——《农村环境污染防治法》,针对农村环境保护的基本制度、基本原则、农村各级政府的法律责任、环境污染者法律责任等做出具体的规定，才能从根本上解决问题。

1、完善农村环境立法。环境立法是环境法制建设的基础性工作，是经济与环境协调发展的前提，虽然我国目前已初步形成以《环境保护法》为核心的环境保护法律、法规体系，并且这一体系中亦有很多内容涉及农村环境保护，但总体来讲比较分散，针对性差、原则性强、难以操作，要扭转我国农村生态环境恶化的现状，适应农村市场经济发展的需要，基于农村环保法制建设的现状，我认为首先需要构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系，此体系应包括如下内容：“宪法关于农村环境与资源保护的规定；农村环境与资源保护基本法；农村环境与资源保护单行法；农村环境标准；其他部门法中关于农村的环境与资源保护法律规范”。[6]其次，在此基础上应进一步完善农村环境法律、法规，补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法，如《农业清洁生产促农村环保法制建设同国际接轨的需要；根据国内国际情况，制定出既符合我国国情又能与国际环保接轨的环境标准；加强地方环境与资源保护的立法，全面具体落实农村环保法律法规，切实推动农村环保事业的发展。

2、制定《农村生活垃圾污染防治管理办法》。中国《固体废弃物污染防治法》第 49 条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。因而，各地方政府应依据本地实际情况，制定《农村生活垃圾污染防治管理办法》，明确农村生活垃圾处理的权利和义务，使农村生活垃圾的处理规范化，避免处理中权责不分、职责不明的问题。各地农村还应根据自身情况，建立垃圾回收处理制度，配备保洁员。有条件的农村还应建立填埋场或处理站，把农村生活垃圾就近处理，实现粪便的处理无害化和排放污染化。

3、完善《清洁生产促进法》 的相关规定。《清洁生产促进法》 的许多条款大多是属于政策性内容，应尽快制定 《清洁生产促进法》实施细则，使原则性的法律，变得可操作。 同时， 制定配套的实施条例规定具体的清洁生产的法律制度及主体的权利义务，来约束政府、企业，特别是农村企业和农村各级政府的规定，以便贯彻和落实《清洁生产促进法》，发展循环经济。由于环境资源是一种公共品，表现为非排他性和非竞争性。一方面，环境污染的负外部性导致私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，从而使私人最优与社会最优之间发生偏离，资源配置将出现低效率；另一方面，环境保护的正外部性产生“搭便车”问题， 使进行环境保护的企业无法因其社会贡献获得满意的经济回报。所以农村各级政府要加强农村企业环保意识，循环经济意识的宣传， 使农村企业树立环保意识、循环经济理念； 还要根据《清洁生产促进法》，因地制宜的发展在农村建立和推广生态经济型家庭经济。[7]如 “畜禽—沼—粮、 果、 菜” 技术模式；“四位一体”技术模式；“家庭绿岛”式的微循环。在农村建立和推广生态经济型家庭经济。将环境保护作为地方政府的一项职责，才能取得较好的效果。

4、修改《畜禽养殖污染防治管理办法》。首先，从已有的法律看，管理手段主要以管、罚为主，没有预防性措施款。 管理手段应该从“管”和“罚”转变为“预防”为主；其次， 该法适用范围也不科学，《畜禽养殖污染防治管理办法》第 3条规定，本办法适用于中华人民共和国境内畜禽养殖场的污染防治。畜禽放养不适用本办法。在实际生产养殖中，中国散养畜禽出栏量占总畜禽出栏量的90%左右，所以应该适度扩大对畜禽养殖的管理范围，将禽畜放养纳入管理范围；第三，该法可操作性不强，执法力度不够。虽然管理办法的第八条规定了畜禽养殖场污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时使用和畜禽废渣综合利用措施必须在畜禽养殖场投入运营的同时予以落实，但是由于观念、技术、 资金等各方面原因，这些规定没有得到落实。目前，我国大约 90%的畜禽养殖场没有综合利用设施和污水处理设施。因此，应明确具体利用措施，以增强可操作性。

（二）加强农村循环经济的法律调控。“十一五”规划明确提出，要大力发展循环经济，持开发节约并重，逐步构建全社会的资源循环利用体系。循环经济是一种把清洁生产和废弃物的综合利用融合为一体的生态经济，农村循环经济更被专家称为化解“三农”问题的经济模式。目前我国循环经济还处于起步阶段，相关法律体系很不完善，因此要解决农村环境问题，应建立我国农业循环经济发展的法律保障体系，制定相应的政策保障体系与扶持措施，加强农村循环经济的法律调控。国家应制定《农业循环经济促进法》，从税收、金融保障等方面制定促进循环型农业发展的优惠政策。“同时应在农业资源循环利用、农作物穑秆与畜禽的粪便资源化与无害化处理、农产品加工过程中的清洁生产与产业链整合、农村社区“净化”等方面制定单行法律、法规，从头加强循环经济建设，完善农村循环经济法律法规，改善农村环境现状，真正建成文明、生态的社会主义新农村”[8]。大力提倡农村生态环境保护，环境法律制度的创新是必不可少的手段，因此要建立健全农村生态环境的治理和经济补偿制度，积极运用环境资源税、公共财政、财政补贴、低息贷款等经济手段建立国家农业生态补偿机制；综合运用排污许可证制度、排污权交易制度、抵押返还制度、环境损害责任赔偿制度、垃圾处理转移支付制度等，控制农村城市化、农业工业化过程中污染产业的发展对农村生态环境的破坏。

针对目前我国农村环境执法现状，笔者认为首先应改革现行环境行政管理体制，强化环境执法的权威。我国环境管理体制统管与分管相结合的特点，使备部门职责关系不明，缺乏内在统一，因此应建立环境执法的专门机构，从中央到地方统一管理，在各地环境执法过程中，该机构为执法主体，并且垂直由上一机构管辖、监督，不隶属当地政府主管，各级政府与各部门应密切配合其工作，这样就能有效地制止地方保护主义与部门保护主义，增强环境执法的统一性和权威性。其次，要强化执法队伍，不断提高执法水平。严格依法办事。做到执法必严，违法必究；要不断更新执人员的知识结构，强化他们各项环保科技技能；同时，要加强执法监督，提高执法力度。最后，要改变单一的行政强制手段提高环境执法的实效性。现行环境法以单一的行政强制和直接控制为主要执法手段，并不适合当今农村较为分散的生产和生活方式，造成农村环境执法成本过大，各地政府应加强政策性引导，“比如对绿色食品的生产与加工给予政策倾斜等，使农民自觉采取环保的生产和生活方式，从而可以大大节约环境执法的成本、提高环境执法的效能”。[9]

（三）加强对农村的环保投入。在新农村生态环境保护中， 我们必须加大对农村的环保投入。长期以来，我国城市生态环境是主要被关注对象，国家绝大部分环保资源都投入城市，农村环保投入则严重不足，而且渠道也不畅通，这造成了我国农村环保设施的缺失以及人力的匮乏，表现在： “我国大多数农村中的生活污水、垃圾处置等环保基础设施基本上处于缺失与空白状态；我国大多数农村缺乏环境监测，农民的生产生活所产生的环境影响无法得到预防预警； 我国大多数农村缺乏环境保护组织机构与人力资源”。[10]我国最基层的环保机构是县一级环保机构，只有少数乡镇设有环保组织。环保人力资源奇缺，即使是兼职人员也较少。经济发达地区的农村情况好一些，但环保人员也基本上仅限于管理农村工业。农村环保工作被分散在林业、农业、交通以及水利等部门，部门分割，工作效率较低，且造成较大浪费。随着社会经济的迅速发展，我国目前已经初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力，工业反哺农业、城市支持农村的基础比较雄厚。今后我国应加大对农村环保的投入：

1、加强中央和各级地方政府财政投入。中央财政投入是新农村生态环境保护投入的基础。各级政府也应对农村环保予以必要的财政投入。

2 、加大社会投入的力度。政府应发挥激励机制，通过明晰产权，克服环境公共产品 “搭便车” 现象。按照 “谁投资，谁收益”的思路，充分发挥财政资金的基础性、带动性、引导性的作用，吸引更多的社会资金投向农村。我国一些经济发达地区的农村，已经开始吸引社会资金投入农村环保。例如甘肃地区不少政府出台了相应的激励措施，如减免费用、批地优惠等，鼓励农村乡镇印染企业自发建立污水处理厂。到目前为止，苏南当地农村已经成立数个污水处理厂， 这些污水处理厂除集中处理污水节省成本外，每年还对外开展业务，取得了不错的经济效益，实现了环境效益与经济效益的双赢。

3 、加强“硬件”投入。即加强农村环保设施的投入以及加强对农村环境保护监测、规划等投入力度；同时加强 “软件”投入，即加强机构建设，以免出现“环保设施无钱建，建了无人管”的局面，同时加强用于提高农民环境素质方面的投入

（四）建立健全农村环保公众参与法律促进机制。公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序和途径参与一切与环境利益桕关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。我国农村生产力发展水平不高，农民受教育程度普遍偏低，法治意识淡薄，参与环境保护的积极性不高，甚至认为环保是发达国家的奢侈品，由于贫穷，一些地区的农民还成为捕杀珍稀动物、滥伐林木、破坏生态的主力军。与此同时，我国特有的城乡二元制结构也导致农民的环境权益存在着隐性受害的一面，信息不完全、信息不对称妨碍农民对自身环境权益受害的认知、预防和救济，例如农民通常没有机会参与对自身土地使用权产生重大影响的城市征地开发计划的讨论、制定，无法全面了解某些生产方式的弊病和隐患，无法影响本地区乡镇企业的投资与发展，因此应尽陕建立农村众参与环境保护的法律促进机制，以提高农民环境意识、保护农民环境权益、改善农村生态环境，我认为此机制应由以下四方面组成：1、知情机制。知情机制就是要建立起一整套制度、规范，定期发布有关环境方面的监测信息和科技标准，让农民可以及时了解和获取环境信息情况，由此做出判断和决策。2、表达机制。表达机制就是要通过让农民参加环境保护方面的活动，增加对环境状况的了解，并通过适当的方式表达自己对环境状况的评价和意见，从而实现对环境事务的参与。3、监督机制，就是要明确农民对环境的监督权利和义务，并使这种权利能够得到实现，其主要目的是把环境问题纳入公众全方位、全过程的监督之下，确保农民的环境监督权。4、加强诉讼机制。就是指对造成了环境损害的，农民有权提起诉讼，要求对责任人予以行政、民事、刑事制裁的法律规定和程序。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式，它是一种最终的、极端的措施。“农村公众参与环境保护法律促进机制的建立，有利于消除环境保护上的城乡差距，保障基本的环境公平，维护农民环境权益”。[11]大力提高农民的科学发展观意识借新农村建设的大好机会，加强科学发展观的普及教育，强化农民的科学发展意识和生态环保意识，倡导生态文明，增强农民的维权意识和资源危机意识，加深农民对生态环境恶化所造成危害的认识，引导农民改变生产经营方式，珍惜自然赋予的生存环境，积极改善本地区的生态环境质量，维护本地区生物的安全，实现入与自然和谐相处。另外，通过多种形式的宣传教育，端正价值观念，提倡科学生活方式，提高生活质量，改变农民随意乱扔垃圾、不讲卫生等陋习，通过改水、改厕、改气等举措完善卫生设施，逐步使农民摆脱落后的生活方式。

参考文献：

[1] 甘学伟.  金塔县废旧地膜污染情况调查———农村环保不容忽视 “白色污染” 亟待治理[N]. 2009. 第25页.

[2] 王军霞, 李新. 浅谈周至县域农村固体废物污染防止对策[OL]. 2009. 第103-104页.

[3] 陆学艺. 当前农村形势和社会主义新农村建设. 中国社会科学院网站[OL]. 2006 第2页.

[4] 蔡守秋主编. 环境与资源法教程[M]. 高等教育出版社. 2004. 第66页.

[5] 徐祥民主编. 中国环境资源法学评论 （2006 年卷）[M]. 人民出版社. 第3页.

[6] 吕忠梅. 环境法案例辨析[M]. 高等教育出版社. 2006 年版. 第45页.

[7] 马晓河. 新农村建设的重点内容与政策建议[S]. 经济研究参考. 2006 (31). 第4页.

[8] 王建军. 发展农村循环经济推动西部农村农业经济发展[D]. 2009 年. 第9页.

[9]黄汉权. 新农村建设的进展、问题及建议[J]. 中国经贸导刊. 2006 (12). 第4页.

[10] 郭少华, 张梅龙. 中西部地区新农村建设对策研究[N]. 商场现代化, 2006 (5). 第7页.

[11] 朱力望. 发达地区如何搞好新农村建设[J]. 政策瞭望. 2006 (6). 第10页.