新型城镇化建设过程中的土地征收及拆迁中的法律问题研究

郭子菲

天水市中级人民法院

随着城镇化建设的不断推进，大量的农村集体土地被征收，在征收过程中不断出现了一些政府机关、土地开发商等与农村集体组织及农民之间的矛盾与纠纷，也逐渐凸显出了我国在农村征地及拆迁方面的法律制度的缺陷。本文从目前我国农村征地与拆迁的现状及存在的问题入手，指出我国农村征地与拆迁法律制度存在的缺陷，并针对这些缺陷为完善农村征地与拆迁法律制度提出一些建议。

关键词：城镇化  征地  拆迁  法律制度

2014年3月16日，新华社发布中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。印发通知指出，《规划》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。制定实施《规划》，努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

随着城镇化建设的不断推进，大量的农村集体土地被征收，在征收过程中不断出现了一些政府机关、土地开发商等与农村集体组织及农民之间的矛盾与纠纷，也逐渐凸显出了我国在农村征地及拆迁方面的法律制度的缺陷。本文从目前我国农村征地与拆迁的现状及存在的问题入手，指出我国农村征地与拆迁法律制度存在的缺陷，并针对这些缺陷为完善农村征地与拆迁法律制度提出一些建议。

一、我国农村征地与拆迁现状

（一）我国土地征收程序及实施中存在的问题

根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等相关法律法规的规定，农村土地的征收程序一般包括八个步骤：1、预征告知。即国土行政主管部门应在征地报批前将征地的有关事项告知被征地农村集体经济组织和农户。若被征地的农民在没有被告知的情况下在拟征土地上新建附着物等并不违法。但实践中的状况确是，很多土地行政主管部门从未告知过被征地的农民，只告知了村集体。而在征地批准后又以已经告知被征地的农民为由对所谓告知以后农民在地上新建的附着物不予补偿，造成矛盾不断。更为重要的是，农民如果对拟定的用途、补偿标准、安置途径等不服，还有对补偿标准提出异议和要求听证等权利。没有告知被征地的农民，这些权利就很难得到保证。2、现状调查及确认。即当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认”。土地行政主管部门如果没有履行土地现状调查以及没有让被征地农民签字确认土地状况的，批地机关是不会批准用地的。而现实中确是，很多农民自己根本没有签字确认自己的土地状况，而在国土部门上报的征地材料中确有农民签字确认的材料，大部分是村干部和他人代签，弄虚作假欺骗批地机关。批地机关在审查批地时，一般进行的是书面审查，而不是亲自向被征地的农民核实。这就造成被征地的农民没有签字确认，土地依然被批准征收的情况出现。3、征询意见、组织征地听证。即在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。在听证过程中，负责组织听证的机关应当将其补偿标准、安置途径的有关证据向听证的农民出示并作出说明。如果被征地的农民认为征地机关拟定的补偿标准和安置途径依据不足，可以提出自己的建议，如果被征地农民提出的建议合理合法，征地机关应考虑重新更改补偿标准、安置途径。被征地农民提出的异议和建议，听证机关应该形成笔录，这个笔录也是报批时的必备材料。而现实情况确是，被征地的农民根本没有收到征地机关的听证告知书，却被说成是放弃听证权利，直接导致被征地农民在征地阶段享有的第一次话语权被剥夺。4、征地材料的组织、审核及上报。市县国土资源行政主管部门根据征地情况调查结果和市县人民政府拟定的征地补偿标准、安置方案，以及建设项目的相关材料，依法拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设用地呈报说明书（简称：一书四方案），经过县级人民政府初步审核同意后，由县级人民政府正式行文报批。县级人民政府同时应就征地补偿标准合法性、安置方案的可行性及妥善安置被征地农民生产生活保障措施出具说明材料；被征地农民提出的意见较多、情况较为复杂的，县级人民政府应当说明采纳意见的情况。5、征地的审核与报批。根据相关法律规定，我国有权批准征地的机关只有国务院和省（自治区、直辖市）人民政府。市县人民政府是征收土地的主体，但并不是批准征收土地的主体。实践中，很多市县人民政府采取边报批边占地的方式非法占用农民的土地，这是严重违法的。因为，并不是市县人民政府上报征收土地，省政府或国务院就一定会批准征收土地。6、征地公告。经依法批准征地项目后，市县人民政府和市县国土行政主管部门要及时进行征地的两公告，即征收土地公告和征地补偿安置方案的公告。7、公告后被征地农民的权利。根据《征收土地公告办法》的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起１０个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。征地两公告后，被征地农民的提异议权和听证权是他们第二次对征地的补偿安置的话语权。虽然在预征阶段也有话语权，但那是在预征阶段，内容和批准后的话语权虽有雷同但不完全一致。实践中，很多政府认为在预征阶段已经征求过意见，没必要在批准征地后进行第二次征求意见，根本就不予公告而直接要求被征地农民腾出土地，第二次剥夺被征地农民应享有的话语权。8、征地补偿安置方案的批准和交付土地。即征地补偿安置方案批准后，市县人民政府应及时依法组织落实征地补偿安置方案的事宜，将征地补偿安置方案确定的费用及时足额的支付给被征地的农民和村集体经济组织。征地补偿安置方案确定的有关补偿费用没有足额支付到位的，被征地的农村集体经济组织和农民有权拒绝交出土地。如果征地补偿安置方案确定的有关补偿费用已经足额支付到位而被征地的农民拒绝交出土地的，征地的市县人民政府有权责令限期交出土地。如果被征地的农民对市县人民政府确定的补偿标准和支付方式等有不同意见，也应该交出土地。对于补偿标准等有关纠纷，可以通过行政复议、行政诉讼，行政裁决的方式予以解决。

（二）失地农民权益缺少长效保障机制

在经济学领域，土地是一项重要的生产要素，而我国人多地少的基本国情，决定了土地不仅是一种生产要素，更是农民的基本生活保障，甚至可以称做是“保命田”。土地是家庭保障的重要经济来源之一，当家庭保障主要以土地产出来提供时，家庭保障与土地保障合二为一。但是，随着工业化、城镇化的推进，征地频繁，耕地数量日益减少。此外，非农建设用地的巨大利润也吸引着各级政府和农村村干部在农村大肆征地。这样，征地使农民失去了赖以生存的保障，根据现行法律所获得的征地补偿根本无法保障农民后续生命期的生存需要。农民失去了土地保障，农民的身份还如烙在身，城镇的社会保障体系还没有完全做好接纳失地农民的准备，农民成了“务农无地，就业无岗，社保无份”的三无人员。

（三）征地拆迁中公共权力被滥用

在现代社会生活中，政府既是最大范围内的公共利益的唯一代表者，还是包括公共利益在内的各种社会不同群体或阶层的意志和利益主体之间的协调者和仲裁者，同时还拥有处于绝对优势地位的公共权力这种“与生俱来”的双重身份，既为公共利益的实现提供了保证，但又使公共权力的滥用提供了便利。因此，在征地拆迁中，政府既不能“一手遮天”，也不能“袖手旁观”，而应该是“该出手就出手”，既不“缺位”，也不“越位”。

政府在征地和拆迁房屋的整个过程中起主导作用, 并集多种角色于一身: 既是土地所有者的代表, 又是拆迁政策的制定者, 还是拆迁工作的执行者。导致在实践中出现拆迁程序不规范，剥夺被征地农民话语权，或者由政府牵头组织的所谓拆迁公司所进行的以暴力方式强行拆迁，或者在征地拆迁工作中由于监管真空，财务管理漏洞多，管理工作不规范所导致的大量的村官利用职务侵挪用补偿安置金的案件等现象。使政府作为公共利益代表者的身份受到了质疑, 激化了社会矛盾, 带来了严重的社会问题, 也削弱了政府的公信力。

 （四）被征土地与拆迁前房屋的评估价值与市场价值不一致

据有关学者调查，在目前发生的许多征地拆迁纠纷中，有相当一部分是因为对被征收土地、被拆迁房屋的估价结果争议而引起的。近两年来，有法不依在房地产评估领域严重存在，致使评估不实而引起大量纠纷。例如，国内某房地产价格评估机构受当地政府委托，对多处被拆迁房屋做了评估，但其绝大多数评估报

告均受到被拆迁人的质疑，最典型的是该公司评估竟不以武汉市政府公布的区位价作为依据，故意将四级地压为六级地。因此，规范房地产价格评估机构成为预防和减少拆迁纠纷、维护拆迁程序的重要课题。

二、我国农村征地与拆迁法律制度的缺陷

从我国农村征地与拆迁法律制度的现行法律规范来看，农村征地与拆迁法律制度就是由《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》中的一些若干规定所构成，此外，还包括《征用土地公告办法》和各级地方政府制定的一些农村征地与拆迁方面的管理条例与实施办法以及农村征地拆迁程序依照的《城市房屋拆迁管理条例》。因而农村征地与拆迁缺少系统性和可操作性的法律法规，并且我国现行的农村征地与拆迁法律制度存在诸多的不完善。

1、农村土地产权主体虚置。《中华人民共和国宪法》及相关法律规定， 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属农民集体所有。土地所有者主体界定不清是中央政府土地所有权主体虚化、农村土地流转不畅和农地征收利益分配机制存在弊端最本质的原因。

2、我国对征地与拆迁只是原则性的规定了必须符合“公共利益” 的目的，但具体什么事业是符合“公共利益”却没有明确的规定。由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，因此，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施征地与拆迁。公共利益是土地征收权行使的合法性基础，“公共利益”概念的抽象性，范围界定的不明以及法律自身的矛盾，给予了某些地方政府权力滥用的借口，导致了征地与拆迁权力的滥用，将国家公共设施和公益事业以外的建设用地涉及的集体农地转用一律划入为了“公共利益”的征地范围，大量的农地特别是耕地被占用征收 。结果不论何种投资主体搞建设，均可强制性地对农村集体的土地进行征收并对其地上房屋予以补偿拆除。

3、农村征地与拆迁的相关补偿法律规定欠缺。

失地农民因劳动技能差而缺就业机会，且较少能享有与城镇居民同等的社会保障，其未来生计具有后顾之忧。农民工的利益和基本权利被忽视的现象仍较普遍，在某些领域还很突出，如工资被拖欠、生活条件差生产安全缺乏保障、超时工作得不到报酬等。在这种情况下，征地与拆迁补偿款对失地农民来说就至关重要，但是现有的补偿标准由于仅限于与被征收土地有直接关联的经济上的损失，而对于被征收土地有间接关联以及因此而延伸的附带损失未予以补偿。且现有的补偿标准虽与之前相比有所提高为：征收耕地的土地补偿费为征收前三年平均年产值的6至10倍，安置补助费为4至6倍。征收土地补偿费和安置补助费的总和不得超过征地与拆迁前平均年产值的30倍。但仍存在一定的不足。首先，按土地原用途进行补偿，偏离了市场经济规律，没有体现土地的潜在收益和利用价值，也没有体现土地市场供需状况。其次，地区经济发展水平的差异导致的地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受区域经济条件的制约和影响。但是由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值特别是耕地的产值于区域的经济条件没有明显的相关性，依此作为基础测算的征地补偿标准就无法反映各地区的地价差异。第三，补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，即征地与拆迁补偿费、劳动力安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费，对于残地损失和其他的间接损失没有列入补偿的范围，也是不合理的。

4、农村征地与拆迁程序的法律规定的缺陷。

虽然根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等相关法律法规的规定，农村土地的征收程序包括上述八个步骤，但是在实践中其中每个步骤中也都存在着问题。这是由于我国现行的农村征地与拆迁的程序法律规定不完善，导致在实践中执行难，根本无法发挥控制和约束农村土地征收权的公法目的，使得上述程序很多都流于形式。征地程序在法律规定中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等其他内容混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。这在立法技术上不得不说存在缺陷。另外有关征地与拆迁程序法律规定的立法比较简单、粗糙，在很多具体的内容设计上存在漏洞。

5、农村征地与拆迁的纠纷解决机制不健全。

我国目前存在大量农村征地与拆迁的纠纷，而根据现行土地征收法律制度，《土地管理法实施条例》第25条规定了对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成，由批准征地的人民政府裁决，实际上，这样的规定是在理想化的基础上形成的，不免有些令人怀疑这样的规定其作用是否能够发挥。标准是政府批准制定的却还要找政府去解决争议，可以说是一种错位的争议解决机制 。另外就解决农村土地征收补偿标准争议的问题还有专门的行政裁决的法律救济途径:以及依其他相关法律规定，如行政复议、行政诉讼、行政监察等相应农村征地与拆迁纠纷的其他行政法律救济途径。但农民的现实选择却往往是上访、信访甚至暴力等违法的私力救济而非上述正式的法律救济途径。 这是我国现有农村征地与拆迁纠纷解决机制不健全，有效行政法律救济途径缺失的现实反映和必然结果。所以要求现行立法对于农村征地与拆迁出现争议时的行政和司法救济措施做出明确全面的规定。

6、缺乏独立系统的农村征地与拆迁法

我国农村征地与拆迁法律制度的规定散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地征用公告办法》等法律法规中，各级地方政府也制定了一些农村征地与拆迁方面的管理条例与实施办法，但都未能有效的解决现实中存在的种种问题。这些既不系统也不全面，难以适应市场经济条件下农村征地与拆迁的要求，无法解决目前农村征地与拆迁中存在的诸多问题。

三、我国农村征地与拆迁法律制度的完善

1、明晰产权法律制度，其他国家或地区征收的对象是私有土地，土地产权非常明晰，所有权的主体对征地与拆迁及土地补偿费的确定有一定的制约作用。我国农村土地集体所有，但土地产权规定模糊，产权主体不明，处于虚位的状态，实际上缺少所有权主体对征地与拆迁的制约作用，因此产生了大量的土地侵权行为。我国需要建立相关制度使产权明晰起来。将产权微观化到农民个人所有，尤其是土地的处置权。 征地是土地产权转移的过程，其中涉及到国家、地方政府、农民集体和农民个人之间的关系，正确处理好四者之间的关系对农村土地产权的清晰具有重要意义。国家不但应当从法律上承认农民是农村土地所有权的主体，而且还要给予集体土地所有权具有与国有土地所有权的平等地位，并在农村征地与拆迁实践中得到体现。在限制集体土地所有权时，必须掌握一定的度，否则将因权力的过度限制导致集体土地所有权的虚置。国家在土地征用中不应该扮演集体土地所有权的最终所有权主体分享土地的收益，而应通过税收的方式来调节土地收益。为避免土地产权的虚化，应该将土地产权尽量个性化给农民个人，由他们自己来控制农地资源，并拥有最终的处置权。

2、以立法的方式明确界定“公共利益”的范围

我国应采取为世界上多数国家所采用的概括加列举式的立法方式，除了保留现有“公共利益”的原则性规定外，还应明确规定“公共利益”的范围。我国以划拨方式取得土地使用权的项目范围与世界各国关于“公共利益”的规定是基本一致的。我国可以以这条规定作为确定我国征地与拆迁的“公共利益”的具体范围，即国家机关用地和军事用地;城市基础设施用地和公益事亚用地;国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;法律、行政法规规定的其他用地。同时，对公共利益的认定还可以民主决策程序的方式进行。对农村征地与拆迁是否符合公益，除了政府官员的意见外，还要广泛征求有关专家和农民的意见，尤其是该土地的所有人和使用人的意见，让他们享有参与权和发表自己意见的权利。在听证会上，农村征地与拆迁审查委员会在综合征地双方的意见、证据以及自己的调查结果后，做出是否属于公共利益征收的裁定 。

3、完善农村征地与拆迁补偿法律制度

首先，制定科学合理的补偿标准。因地制宜，土地征收补偿标准的确定必须针对具体条件选择不同的评估方法当土地征收完全在公共利益的范围内行使时，土地征收补偿标准的确定要视不同的条件而定，采取因地制宜，区别对待的方针，因地区差别确定不同的补偿标准。

其次，农村征地与拆迁补偿项目的合理确定。我国对于目前的补偿范围应扩大范围，将残余地分割补偿，土地承包经营权补偿，以及其他各种因征地与拆迁所致的损失和必要费用等可量化、可确定的财产损失列入补偿的范围，以确保被征收人的合法权益，使土地补偿项目的设计更科学、合理。

第三，由“适当补偿”原则向“完全补偿”原则过渡。通过补偿原则的改变为提高征地补偿标准打下基础。特别是在集体建设用地流转市场存在的前提下，以及一些地方的征地与拆迁补偿己接近“市价补偿”的示范作用下，由“适当补偿”原则慢慢接近“完全补偿”原则。

第四，建立征收土地和被拆迁房屋的价格评估制度。对于被征收的集体土地必须像城镇土地那样开展定级估价工作、真正体现土地的资产价值，为征地双方提供科学合理的依据，保护农民的财产权不受侵犯。土地和房屋及其他附属物补偿的标准，有必要建立专业的土地和房屋评估制度，建立一套健全完备的土地和房屋评估方法，运用科学的立法进行勘察评估，以确定被征收土地和被拆迁房屋的客观正常交易价格，使被征收人和征收收益人双方都能信服和接受。

4、完善农村征地与拆迁程序法律制度。首先，增设公益目的的认证程序法律规定。其次，完善农村征地与拆迁公告、通知程序并以法律加以保障。第三，引进被征收土地权利人参与土地征收过程的法律程序，充分保障征地相关权利人的参与权，保护原土地权利人的权利，防止征收权的滥用。通过公告、反馈意见、公众(特别是农民)参与、公开查询、举行征地听证会及建立举报制度，加强社会各界对农村征地与拆迁过程的监督，规范征地行为的操作过程。第四，增加农村征地与拆迁调查程序法律规定。

5、完善农村征地与拆迁的救济法律制度。第一，明确对被征地与被拆迁人的救济渠道。第二，采取行使农村征地与拆迁的行政管理、事务经办、纠纷仲裁相分离的形式。申诉程序应独立于行政行为之外，允许被征地与被拆迁权利人寻求司法救济。允许受影响的土地使用者对征收土地提出异议，并对之进行公开审理。

6、制定独立的农村征地与拆迁法。农村征地与拆迁仅主要依据《土地管理法》是远远不够的，需要制定专门的农村征地与拆迁法，以适应未来社会发展的需要。建议尽快制定农村征地与拆迁法，明确规定农村征地与拆迁的性质、主体和客体，明确 “公共目的”的内容和范围，规定合理的农村征地与拆迁补偿标准，制定关于征地与拆迁补偿费科学管理和使用的原则及办法，明确农村征地与拆迁涉及各方的权利、义务和责任以及征地与拆迁程序与救济等法律规定。此外，在这部法中要对农村征地拆迁的内容有所突破与研究，房屋拆迁有可靠的法律依据，并且农村房屋拆迁补偿安置规定有科学合理和切实可行的补偿标准。只有制定完善的农村征地与拆迁法，将所有农村征地与拆迁的内容法制化，才能彻底保护各权利主体的利益，使农村征地与拆迁得以顺利和谐的进行。

参考文献

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