用法治思维反思西部新型城镇化建设
葛长勇 刘亚莉
兰州市安宁区人民检察院
[摘要]本文从城镇发展的源头开始，阐述了城镇是社会经济发展的必然产物，而不是人们主观意识的产物。地方经济与城镇发展是一种相互依托的关系，新型城镇化发展必须立足地域经济，以地方特色经济为出发点和落脚点。城镇建设与从城镇化发展的误区中，阐述法治思维与城镇化发展的关系。建立、健全和完善法制建设是建设好新型城镇的法律保障。
[关键词]法治 城镇 发展
一、正确认识城镇化的实质是做好城镇化建设的前提
什么是城镇化？城镇化，是指伴随着工业化进程的推进和社会经济发展，人类社会活动中农业活动的比重下降，非农业活动的比重上升的过程，与这种经济结构相适应，使得乡村人口与城镇人口的此消比长，同时居民点的建设等物质表象和居民的生活方式向城镇型转化并稳定这样的一个系统过程被称为城镇化。
新型城镇化是相对于旧的城镇化的概念二提出来的。新型化城镇就是以城乡统筹，城乡一体，乡城互动，节约集约，生态宜居，和谐发展为基本特征的。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食，生态和环境为成本，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。
城镇化是社会经济发展的必然结果，而不是人们主观意识的产物。中国历史上的城镇产生、发展与消亡都是与商贸活动密不可分的。我们翻开中国古城镇发展史，不难发现，我们的古城镇往往是从一个大车店发展起来的。中国历史上的丝绸之路从长安通向西亚、欧洲，几千公里。漫漫丝绸路，茫茫戈壁滩，为什么兴起不少城镇？这是因为商贸活动需要城镇来解决从事长途贩运客商们的衣食住行，车辆维修，牲口的喂养。这些需求给从事车马店生意的人带来商机，大车店的老板便在交通要道上开设大车店，大车店的开设后，过往的商人日益增多，又为其它行业带来商机，各行各业便开始云集此处，逐渐形成一个城镇。南方的茶马古道上的城镇也是如此诞生的。丝绸之路上的城镇是起源于大车店只是一个表面现象，其实质就是商贸活动，也就是我们今天讲的经济活动，城镇是由于经济发展的需求产生的，城镇又直接为产生它的这种经济服务。当产生它的特有经济历史的发展发生变化时，不是城镇转变服务模式去适应另一种经济，就是自我消亡。陆地丝绸之路正是由于海上丝绸之路的兴起而消亡，丝绸之路上的城镇也因为丝绸之路的消亡而消亡。规律给我们一个警示，城镇是应经济发展需要而产生的；城镇又是为产生他的经济服务的，当这种经济消亡后，这个城镇也会很快消亡。我们今天的城镇的发展也必须遵循这个经济规律，不能主观臆断地去建设城镇。
二、中国城镇化过程中的误区
我们今天的城镇化发展存在的误区：
1、盲目撤乡建镇，片面理解城镇化。我们一些地方的同志错误的认为：城、乡就是一个名称问题，我把某某乡改成某某镇，把农村户籍改成城市户籍，就是城镇化了。这是一个错误的认识，原本的第一产业——农业生产活动并没有转化到第二产业或第三产业上来，这样的城镇并没有自己的服务对象，有的城镇的主体人口任然是以农业生产为主，户籍也是农村户籍，纯粹是把“猫”叫了个“咪”，没有如何实质的改变。这样的城镇是短命的城镇，必然会自我消亡。
2、盲目进行城中村改造，忽视了基本设施和社会管理的同步。
有的地方把农民从平房搬到楼房，认为就是城镇化了。向上级报数字就是本市有多少个乡完成了城镇化改造。在此辖区内城市基本设施没有，社会保障没有或不健全，社会管理处于空白。这样的城镇化改造只能给社会带来更多的麻烦。
3、忽视了城镇化发展要符合社会经济发展和城镇化发展的规律。
我们一些地方的同志不知道城镇化的内涵，更不知道新型城镇化的内涵，以经济规律和社会发展规律去办事，不去依法办事，而是为了完成任务而去进行城镇化建设。其结果不是城镇化，只是“城镇数字化”。片面追求城镇化的数量指标，忽视了城镇化的质量指标。引进企业不做环保评估，造成空气、水源和土地严重污染。间接到污染到粮食、农副产品。企业办几年，十几年关闭了，而给当地造成的污染危害花几十亿人民币，用几十年甚至上百年都清除不了。我们必须要在思想上铲除那种引进一、二个企业，我这个乡就是一个城镇了的错误认识。
4、忽视城镇化后的社会保障机制建设。
我们许多地方在城镇化问题上认识不到位，一些基层干部总认为，土地被征用了，农民的补偿款发到手了，房屋被征用了安置房也安置好了，一切就完事了。从此这些村民与政府没有任何关系了。从社会管理角度而言，在这些农民在失去土地以后如何管理，如何提高切实可行的社会保障，是至关重要的事。农民失去土地后如何谋生，在没有生活来源时，如何得到社会保障。不仅是城镇化必须要考虑和解决的问题，也是社会治安必须要考虑和解决的问题，这是关系到大局的问题。
三、用法治思维和法治方法去认识城镇化建设
什么是法治？简明地说，法治就是依据法律治理国家、社会，法治是一种治国的方略，社会调控的方式。
法治有两个方面的含义：即形式主义的法治与实质意义的法治，我们在这里讲的法治是两者的统一体。形式意义的法治强调“依法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治强调“法律至上”“法律主治”“制约权力”“保障权利”的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化和运行机制予以实现，两者均不可或缺。法治不仅要求依法而治，更重要的是将法律理性融入到社会生活的各个方面。
什么是思维？思维是指理性认识或指理性认识的过程。是人脑对客观事物的间接的和概括的反映，包括逻辑思维和形象思维。它是在社会实践的基础上进行的，认识的真正任务在于经过感觉而到达于思维。思维的工具是语言，思维的形式是概念、判断、推理等；思维的方法是抽象、归纳、演绎、分析与综合等。逻辑思维是人们在认识过程中借助于概念、判断、推理，反映现实的过程。它和形象思维不同，以抽象出事物的特征、本质而形成概念为其特征，故亦称“抽象思维或概念思维。”形象思维，又称“艺术思维”在艺术欣赏和艺术创作过程中所进行的主要的思维活动和思维方式。
什么是法治思维？在我们正确地认识了法治和思维两个概念后，就不难认识法治思维的概念了。法治思维就是法治和思维两个概念的糅合在一起的一个新概念。法治思维就是人们用法律规定来判断、推理其行为是否正确的过程。法治思维是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。具体讲，是指人们在法治理念的基础上，运用法律规范，法律原则，法律精神和法逻辑对所遇到的问题进行综合分析、推理、判断和形成决定的思想活动的过程。法治思维强调思想转变，突出对法治的理念和态度。
法治思维是社会管理者的基本能力，只有运用法治思维治理国家和社会，执政行为才会具有合法性、稳定性和规范性。法治思维和法治方式要求领导干部对法治的认识更加注重法治的本体性价值；在行为模式上更加注重法治的基础性作用。这将是法治理念，法律知识，法治信仰及法治自信循环和不断攀升的过程。一个由思维到实践更加完整、更加统一的未来的干部推进法治的工作体系。法治思维是要在世界观、方法论的层次上真正地崇尚宪法和法律的权威。无论是做出公共决策还是采取具体的执法措施，抑或是做出处理具体的法律纠纷都必须考虑“宪法是这么说的”、“宪法上有依据吗”、“法律上有具有规定吗”、“是否违反了法律”等等这些行为的合法性前提。如果因为宪法和法律没有明确依据而主动放弃了某次公共决策，如果发现行为与宪法和法律的规定向违背而停止使用，这就是“法治思维”在发挥作用，用这个方法来处理问题就属于典型的“法治方式”。
什么是法治方式？所谓法治方式，其核心的概念是“法治”作为体现了自由、民主、公平正义价值的“法治”完全不同于仅仅作为客观的法律制度描述的“法制”，“法治方式”是要将宪法和法律真正置于权力至上，宪法和法律在日常生活中必须有绝对的权威，任何违反宪法和法律的行为都应归于无效。宪法、法律至上是“法治方式”的核心内容。法治思维通过法治方式来实现法治行为。
我们用法治思维和法治方式解决问题，首先要在思想上树立宪法、法律至高无上的理念，法治思维和法治方式简而言之，就是我们在做一切事情的时候，在大脑里问一问，有无法律依据，是否违法，是否公平合理。我们用法治思维的眼光，审视我们的城镇化建设，就能发现许多错误和不足，就能发现法律和政策上的空白，为我们在法律政策上的健全和完善提高科学依据。为我们的城镇化发展指明方向，为我们新型城镇化建设制定科学的标准。
城镇化建设过程中，从媒体反映焦点的问题是：1、强征、强拆，2、补偿不合理，不公平。3、社会保障不到位。某报纸上刊登过一幅漫画，拉走农民一头牛，补偿给农民一只鸡。有的地方一亩地征用方要支付500万元，而给农民补偿却只有11万元，只占征地总额的2.2%，这样的补偿合理吗？公平吗？土地对农民来说是生产资料，是赖以生存的生活来源。农民失去土地就变成了无产者，就失去了生活来源。成为社会中极不稳定的人群，对社会治安秩序影响甚大。一些地方城中村改造后，一些年轻人失去土地，有无有一技之长，成天游手好闲，已成为某些刑事犯罪主要对象，这个群体的犯罪率年年呈上升趋势。4、对矿山进行破坏性和掠夺性开采。不仅造成惊人的浪费，而且对周边环境造成严重污染。5、对引进的企业没有严格的审查制度，导致一些重污染的企业钻法律空子，纷纷到西部投资办厂。4、一些地方官员思想上存在错误的政绩观，只看重自己头上的乌纱帽，只要自己的政绩，根本不管环境的污染，资源的破坏，什么企业都敢引进。
四、对新型城镇化发展的想路
1、要正确认识新型城镇化的作用、目的和发展方向。
中国城镇化的作用就是城镇作为区域经济的推动者和引领者，其目的是城镇成为中国经济新的增长点，城镇化的快速发展对中国经济增长具有长远的战略目的。
中央提出新型化城镇是以城乡统筹，城乡一体，乡城互动，节约集约，生态宜居，和谐发展为基本特征。以不牺牲农业和粮食，生态和环境为成本，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕为核心。这为我国新型城镇化发展的方向。城中与社会经济的关系是：城镇是某一区域社会经济发展的产物，它又是为产生和需求它的区域社会经济服务的。如果一个城镇失去了它服务的对象，这个城镇将失去生命力。中央提出以不牺牲农业和粮食，生态和环境为核心，就是对城镇化，尤其是西部城镇化发展提出了鲜明的方向。我们在建立城镇时首先要着眼于地方的特有经济，譬如，农业、林业、副业、农副产品加工业、矿产资源、旅游等。对当地产品的深加工是城镇经济的发展方向。深加工获得丰厚的附加值，成为中国经济新的增长点。又能够提供更多的就业机会。 旅游开发应当成为西部城镇化的一个重要发展方向。西部各省都有丰富的旅游资源，开发旅游及旅游商品，以旅游景点为中心，自然就会形成一个城镇。旅游是以旅游形成的城镇经济的经济基础，城镇有反过来为旅游团购全方位的服务，相互依存，相互促进，共同发展。旅游是一个可持续发展的行业，旅游的可持续发展，带动着城镇的可持续发展。旅游又是一个投资小，见效快的项目。旅游可以快速带动“农家乐”产业的发展。
2、法律保障是城镇化的保障。在城镇化的过程中，我们要体现依法治国，依法治镇。没有法律的保障，就不可能顺利完成城镇化的发展。我们用法治思维来看待城镇化过程中的许多问题，不能发现法律。政策层面上的问题。例如，土地征用、房屋征用、土地征用补偿费、新土地资源开发等方面就存在漏洞和不合理的地方。譬如，土地征用补偿金额，90年代末一亩地征用金30万，给农民补偿7万元，占23%；2010年前后，一亩地的征用金500万元，给农民补偿金石13万元,只占2.6%。政府土地征用金上升1566%，农民土地补偿款上升44.4%。
《中华人民共和国土地管理法》第47条一款中规定：补偿标准是土地征用前三年平均产值。土地补偿费是征用前三年平均产值的4——10倍；安置费是4——6倍。水浇地和旱地的产值相差是巨大的，同是水浇地，因种植粮食和种植经济作物产值相差也是巨大的。例如，同时水浇地，一亩地种植小麦，三年平均亩产800斤，每斤按照国家保护价1.10元计算就是880元，按照补偿费最高10倍计算就是8800元；而相邻的一亩地种植蔬菜三年平均年收入6000元，按照补偿费10倍计算就是60000元。不难看出种粮食一亩地补偿款还不到种蔬菜的六分之一。如果我们将征地亩数增加到10倍，将是600000万比88000两者相差512000元。由此不难看出以耕地前三年的平均产值作为计算基数是及其不合理的。
土地征用补偿金应合理规定一个比例，政府收到的出让金越高农民得到的越多，这样才合理。征用土地的收入，应当依法管理，政府怎样用这部分钱，应当有明确地法律规定，而且还要有地方的配套性法来监督执行。《中华人民共和国土地管理法》第47条4款规定“征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照高检有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”就我们了解的情况来看，有几家政府将缴纳的新菜地开发基金用于新菜地开发。第55条规定“自本法施行之日起，新增建设用地的特定有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十给有关地方人民政府，都专用耕地开发。”在征地补偿费归地方人民政府后，很少听说开垦了新土地。不去开垦新土地的行为，缺乏具体的法律去处罚。开垦新土地资源在西部是由条件实现的，西部有广袤的荒山、荒地可供开垦。用新土地置换农民的土地，是解决征地中政府与农民矛盾的最根本的途径。有的地方政府征地补偿款收入达到上亿元，可是土地没有开垦1亩，乡镇企业没有办过一个，巨额的补偿款却是一分没有剩余，群众对此积怨很深。应当制定相应的法律法规监管征地补偿款的使用情况，要用法律强制补偿款应当按一定比例用于新土地开垦。