论“全口径预算决算”背景下人大财政预算监督

张朝霞

内容摘要：加强人大“全口径预算决算”审查和监督是遏制财政供养单位用钱失控、保障政府资金收支合法合理的重要保障。人大财政监督所面临的问题是：法律制度供给不足、专业财政监督弱、缺乏监督动力、监督结果刚性约束低等。根据国内人大财政监督的改革实践及域外的经验，如公共财政信息公开透明、社会组织扮演重要的监督角色等。文章提出以下对策：健全多管齐下监督体系、提高人大财政预算监督的能力、增强预算透明度等。

关键词：“全口径预算决算”、人大预算监督、完善监督体系、增强透明度

十八大报告和十八届三中全会《决定》提出了“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，从而明确了各级人大及其常委会改进加强财政预算监督方向及措施。

财政预算，被称为老百姓的“钱袋子”。[1]近年来，我国财政收入呈快速增长态势，伴随着公民权利意识、民主意识和参政议政的主动性、积极性不断提高，公众要求政府依法、科学、民主[2]、透明理财的呼声也越来越高。

“全口径预算决算”背景下，对行使好财政预算监督权有何影响？各级人大及其常委会面临的困境是什么？哪些经验值得借鉴？应采取何种对策？本文试图探讨之。

一、“全口径预算决算”的含义及加强对其审查和监督的必要性

（一）“全口径预算决算”的含义

所谓全口径预算管理，就是要对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即，凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理。[2]高培勇称“全口径预算决算”意味着政府的全部收支都要纳入人大监管视野，[3]除了公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算其他三本预算。[4]“全口径”是最大统计口径的财政收支，即“全部公共收支”，包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支。[5]体现出“全面性、综合性”预算原则的落实。

可见，“全口径”就是要解决我国的政府预算存在的以下问题：一是政府现有收支不能全部纳入政府预算监督的问题；二是已经纳入预算的政府收支并没有都受到同样预算管理与控制的问题。这意味着在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。[6]在“全口径预算决算”下，全部财政收支都将纳入预算盘子中，预算外资金将正式成为历史。

实现“全口径预算决算”审查和监督，不仅意味着公共财政预算范围的扩大和监督范围的拓展，财政收入和支出预算和决算要法制化的运行，而且意味着以及各级人大及其常委会监督方式以及措施的必经变革。

（二）对政府资金实行“全口径预算决算”审查和监督的必要性

人大预算监督是各级人大及其常委会的一项重要的法定监督职权也是人大代表人民依法参与、管理和监督国家事务的重要途径和形式。人大预算监督的一般功能有：及时纠正政府预算编制、执行中可能存在的偏差，保证政府施政目标的顺利实现。维护财政预算法律法规、相关制度和政策的权威性、稳定性以及严肃性等[7] 。

1. 实行“全口径预算决算”是遏制财政供养单位用钱失控和防腐倡廉的需要

多年来，我国各级政府及其工作部门在收钱和花钱方面饱受诟病，以下事实即能充分反映出来。

自2003年，审计署开始逐渐披露中央部门预算执行审计结果，揭露了政府预算执行中许多令人瞠目的违法违纪现象，被民众誉为“审计风暴”。但从2006年起，“审计风暴”开始渐成过气词汇，每年的审计公告发布后，往日惯称的“风暴”已无人再提。究其原委，一言以蔽之：“审丑疲劳”。[8]“审计风暴”已历10年，而每年审计报告揭露出的违法违纪问题却未见明显减少。[9]

与之呼应的是：近年来，据专家估计，全国三公消费总额已经突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。中央政府曾颁布许多文件遏制三公消费，各级地方政府也采取过一系列举措，但收效并不令公众满意！[10]再如预算编制过粗、部分收入没有纳入预算、年底突击花钱以及私设小金库、税负过高、建造豪华办公楼，还有那些面子工程、政绩项目[11]等大量反映出政府“习惯性”用钱失控行为，其背后皆与预算监督的失灵和软弱无力有着密切的关系。

权力天然地具有膨胀性与牟取私利的本性，上述事实足以说明政府并不是一个“廉洁自律”的管理者。在公共财政缺乏有效约束背景下，国家利益被“部门化”、“单位化”、“圈子化”、“个人化”、“权力化”、“私利化”，严重损坏了公众利益，破坏社会公平，严重危及政府的公信力和社会的稳定。所以，“全口径预算决算”审查和监督是解决此问题的一个重要突破口。

2. 实行“全口径预算决算”是保障政府资金收支合法、合理和有效的前提

我国的预算收入和非预算收入是否有法律依据？是否合理？全部财政收支权的行使是否符合《预算法》规定？公共资金使用“正确不正确”、“值得不值得”、“效果好不好”？这些均已经成为全社会普遍关注的问题。

如人们对我国高速增长的财政收入的质疑：自1994年实行分税制改革以来，我国财政收入已连续18年高速增长，特别是近几年来，在基数越来越大、经济发展面临许多新困难的情况下，财政收入仍以GDP两倍以上的速度增长，每年都出现大量超收。根据财政部公布的数据测算，2011年财政收入将突破10万亿，实现4年翻番的目标。在我国，中小企业融资难、税负重的背景下，财政收入的过快增长、过度膨胀是否合理呢？按照国际惯例，年终决算和年初预算之间的差异不能超过5%，但分税制以来的18年，哪年不突破这一惯例？而且，预算的刚性越来越差。俗话说“钱越是来得容易，去得也就越容易”。每年超预算收入如何分配和使用？财政部门缺乏公开，审计部门没有公布过审计结果，监督部门也没反应。超预算收入可谓轰轰烈烈地增长，悄无声息地使用。[12]完全没有刚性的收入与支出，怎么可能提高资金的使用效益？

再以属于政府非税收入的社会抚养费的征收为例：2013年，广州确认上半年征收社会抚养费达3亿元去向不明[13]。仅2012年一年，全国17个省份征收的社会抚养费就高达165亿元。由于缺少透明度，不少地方征收的“社会抚养费”渐成糊涂账，“对有些人征收，对有些人不征收，征收来的钱去了哪里最后都搞不清楚。”实际上，在各省财政预算中，“社会抚养费”未纳入每年公开内容，而地方计生委网站也鲜有该费用收支数据。有人披露“社会抚养费”收支管理中种种“乱象”，包括截留坐支、挪用、乱罚款、打白条甚至不开票、滥发奖金、吃喝招待等[14]。同时，国家卫生计生委官员回应舆论称，社会抚养费全部上缴国库，纳入地方财政预算管理，该费用既不属于中央财政收入，也不属于卫生计生部门收入，不允许与计划生育支出挂钩。这一回答明确了社会抚养费属于地方的财政收入。这样一来征收者又是使用者，其如此滥用社会抚养费的行为，令人寒心。

公共财政在促进公平分配、宏观经济调控、合理配置市场资源等方面发挥独有重要作用。[15]公共财政如何做到 “取之于民，用之于民”且“取之有度，用之合理”？如何保障财政资金花得规范、透明、合法、合理？使如何让政府的“钱袋子”花到实处发挥最大效益？那么对政府预决算的“全口径”的审查和监督势在必行。

二、“全口径预算决算”背景下人大财政监督所面临的困境

“看紧政府的荷包”、控制好政府财政开支是当代各民主国家议会的一项重要职能，是人民行使权力对财政监督和制约政府权力的重要手段，也是防治腐败、实施民主财政的一条重要途径。[16]

我国宪法和法律赋予了各级人大审查和批准国民经济计划和财政预算、决算的重要监督权力。[17]

目前，我国已初步形成了“全口径”预算决算的体系框架和审查监督机制，但是，实践中缺乏成熟的法制化运作规范和行之有效的具体措施，人大财政监督仍存在以下困境：

（一）法律制度设计缺陷导致人大对政府预决算监督乏力

《预算法》是一部管理公款的法律，是整个国家财政治理的基石，从微观上看，它涉及到每个人的生老病死、衣食住行；从宏观上看，它涉及到中央和地方的关系，以及立法权和行政权的关系等。所以，《预算法》被称之为经济领域的“亚宪法”和“经济宪法”。[18]

给“取众人之财”管家的政府立个花钱的规矩，《预算法》作用正在于此。[19]随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，政府职能和财政状况发生了很大变化，财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整，1995年实施《预算法》有不少内容过于简单、粗糙，已不能完全适应社会发展的需要。[20]其存在的主要问题有：一是预算理念和原则不符合现代法治和公共财政的要求。其立法精神依然停留在强化政府预算管理权力和宏观调控职能的传统思维。二是预算权力配套严重失衡，人大预算权被虚化。预算法缺乏对人大的预算决定权和监督权的明确规定，也缺乏权力运行程序的保障，预算法非为控权法而是管理法。[21]三是法律规定原则性太强，不具有规范性和操作性。预算编制、审核和执行等各个环节，缺乏法律的具体规制。这为不合理投资、年底突击花钱等用钱失控问题埋下了隐患。[22]四是缺乏有效的问责和救济机制等。

除了《预算法》的上述问题，现有的与人大预算审批监督的有关法律、法规也存在缺憾之处。如，《监督法》第十七条规定：“在预算执行过程中需要作部分调整的，要提请本级人大常委会审查批准。”该规定并没界定“部分调整”的内涵、范围是什么？部分调整到什么程度才需要报人大审批？又如我国的《科技进步法》、《农业法》等规定的法定支出范围与《预算法》的规定不一致。法律间的冲突，使人大的预算监督无所适从，造成了人大对预算实质性监督难。[23]

由于与人大财政预决算监督的法律制度设计存在的种种问题，导致人大预算权从源头上缺乏有效的法律保障。

（二）人大财政监督机构和人大代表对财政监督的专业性不足

1. 人大机关专门的预算监督机构设置及人员配备缺乏专业性

预算是国民收入分配的主渠道，涉及面广，具有较强的专业性和技术性，即使是专业人员要搞清楚它也绝非易事。从各级人大目前的机构设置来看，除全国人大已设立了预算工作委员会外，许多地方人大尚没有专门的专业化的预算审批机构。财政预算的专业性较强，而地方人大常委会财经工委财经专业人员缺乏，工作力量单薄，与日益繁重的预算监督工作极不适应。[24]致使预算审查监督浮于表面，难以深化。

人大财政监督机关监督职能不强已成为制约人大预算监督瓶颈。

2. 许多人大代表缺乏财政监督意识和监督能力

我国人大代表的遴选机制和代表构成决定了有相当一部分人大代表没能发挥应有的监督作用。一是人大代表的遴选缺乏竞争机制。根据法律规定，人大代表候选人应当由选民在选民中产生，实际中往往是由单位领导提出。人大代表选举程序只是走过场，很多选民对选举漠不关心，以敷衍了事的态度对待投票。人大代表参政能力的强弱主要取决于人大代表的知识、经验、学习能力、从事人大工作的时间与精力、责任心、正义感和勇气等因素。人大代表产生机制决定了人大代表素质的高低，人大机关履职水平的高低。多数代表由于不具备必要的预算监督的专业知识，对财政预算安排、决算如雾里看花，遑论发挥监督作用。[25]二是官员代表比例较高不利于开展财政监督。据相关统计，党政领导干部和官员为全国人大代表的70%左右。[26]“民主”的代表大会成了变相“官主”的代表大会，人大的民主性、公正性大打折扣。在人大决策过程中，官员身份的人大代表容易站在政府的立场上维护政府的利益。况且，与非官员人大代表相比，官员身份的人大代表处于强势地位，有更多的话语权。政府官员参与审批财政预算，能否撇开自身的利益去开展监督，监督的结果的公正性都是令人质疑的。[27]三是以兼职工作为特点人大代表不能集中精力开展监督。平时，人大代表忙于自己的本职工作，无暇顾及人大工作这个副业，用于研究分析公共预算这么专业问题的时间和精力更是有限，到选区去听取选民对财政预算意见基本做不到。

虽然，在每年的各级人代会上，有人大代表为社会保障、房价、医疗、教育等“民生之痛”呐喊不已，对“政府账单”和预算监督紧盯不放，显示出日趋成熟的监督走势，也彰显人大监督应有的价值取向。[28]但是，仍可以看见一些代表们出现的尴尬情形：看不懂预算报告、批评不得要领、“哑巴代表”、对任何决议都无条件拥护赞同。

（三）预算审议程序缺乏科学合理的设计，不利于开展有效的预算监督

一是财政预算时间太短不能保障科学监督。每年全国人大会议时间一般10天左右，省人大是7天左右，市、县和乡镇人大时间就更短了。在会上留给代表审查预算的时间有限，通常还同政府工作报告一并审议。审查时间过于紧迫，人大无法系统的监督预算。 [29]如此安排时间，人大代表如何能发现财政预算中的存在问题？科学合理判断更谈不上，从而对财政预算的监督走了过场，监督呈形式化、表面化。

二是人大财政预算批准方式不科学。当前，我国人大批准财政预算采取捆绑式表决，即总预算和各个部门预算一次性表决通过。如果投赞成票，不合理的预算也被一起赞成；如果投反对票，合理的预算也被一起反对。表决批准中连带问题既不合理也不科学。

三是预算草案过于粗糙，缺乏完整性，不利于人大代表审查。不少地方政府提供的预算草案过于简单既没有按单位预算、部门预算、地方预算和总预算分别编制，也没有提供收支科目明细、有关文字说明和预算平衡表。面对只有大致的内容，没有具体的来源和用途。如此预算草案，外行看不懂，内行看不清。多数代表对预算草案的编制、结算内容，以及科目关系、专业术语等搞不清楚。面对一头雾水的预算草案，如何提出建设性的修改意见？ [30] 所以，审查质量就保证不了。

如此欠缺科学的设计程序导致人大无法有效开展财政预算。

（四）人大机关缺乏对预算监督的内在动力

我国现行体制决定了人大人员编制、经费分配很大程度上受制于政府，人大缺乏财政分配的实际权力。国家权力运行中，党政不分，党委常常直接决定本行政区域内的重大事务，包括预算事务。党委的重大决定常常不经过人大依照法律程序讨论和决定，就被政府遵照执行。政府也担心预算太清晰透明、具体，权力发挥缺乏自由空间。而预算编制粗糙、笼统，给人大监督设置了障碍。

“部门申请、领导批条、追加预算”等和“跑部钱进”，党政领导人“拍板拨款”的现象，不仅反映出一些政府部门和党政领导人有很大的公共财权的自由裁量权，而且反映出我国财政资金的运作随意性强，财政预算刚性弱，执行过程弹性大的问题。迫于种种压力，人大对政府的这种做法也只好事后“追认”。

既然部门预算方案是经过党委和政府审定和核准过的，体现了党和政府的意图，人大审批只是为了走足程序。 [31]监督多了，就会产生“越位”，会与党委、政府搞僵关系。所以，人大对政府的财政监督存在即可，人大“不敢、不想、不愿”的观念，对预算监督的内在动力和主动性明显不足。

（五）对政府预算执行中存在的问题，人大缺乏实效监督

目前，政府预算执行中存在的问题有：一是预算调整缺乏刚性。根据《预算法》，政府预算执行中，发现预算收入有超收或短收的情况，应提前调整预算计划，并经人大批准后调整年度预算。但是，目前大部分地方调整预算忽视人大的调整，部分地方预算调整虽经人大，其批准也仅流于形式。二是政府预算编制不规范。政府预算常常仅考虑当年收支，以前年度账外负债被忽略。表面来看，政府预算编制做到了“收支平衡”，实际是“赤字”预算，不符合“量入为出”的要求。三是预算失控。少数地方政府领导认为发展的目的是多办事，不怕花钱，无视地方经济发展和财政承受能力，在资金来源不落实的情况下，盲目估算可用资金，乃至通过借款，以数倍于财政收入的投资，大上项目、大兴土木，以体现任期的“政绩”，即便是债台高筑。[32]

根据《宪法》、《监督法》规定，我国人大对政府预算监督的手段有：听取和审议预算报告、撤销不适当的决定决议、询问、质询、特定问题调查、执法检查、视察调查等。然而，实际操作中，人大采用较多的手段是听取和审议预算报告，执法检查和视察调查等约束性不强的“软性手段”， 而刚性色彩较重的如询问、质询、特定问题调查，撤销不适当的决定决议的监督手段却很少使用，甚至在有些地方这些手段几乎没有启用过。[33]

约束力不强的监督手段，等于放纵了政府预算的违法行为。人大监督少了震慑作用，监督流于形式。

三、我国人大财政预算监督的改革现状及域外经验

（一）我国人大财政预算监督的改革现状

1. 财政预算监督的民主参与度不断提高

近年来，全国上下在预算公开、推进预算公众参与方面已经存在了大量的探索、实践，既包括全国人大及许多地方人大将部门预算本发给代表不再收回等细节的进步，也包括已经形成初步经验的地方探索模式。如浙江温岭的“民主恳谈”模式，哈尔滨、无锡等地的参与式预算，河北等地的预算听证会等参与式预算模式，扩大了群众对公共事务的参与度，使得广大群众在预算编制过程中获得了更多的发言机会并保障了他们的辩论权利，提高了他们参与预算监督的热情和民主意识。为在新形势下不断推动政府增强预算编制的科学性和预算执行的严肃性、提高人大预决算审查监督的实效打下了扎实基础。

2. 人大监督意识和监督水平不断提高和改进　

近些年的人大预算监督实践中，人大代表监督意识提升，敢于行使监督权，自觉提升监督水平的进步趋势。人大代表、常委会委员不再认为监督预算只是走形式，而是把它看作是一项重要的职权，是为人民谋取福利而应尽的义务。最直接的表现是，各个地方的人大及其常委会越来越频繁的对政府的预决算行使说“不”的权力。

《法制日报》于2009年03月19 报道的“承德市人大两度打回政府预算报告”事件，甚至被称作“人大财政监督第一案”，引起了广泛的社会影响与舆论关注。在人大开会期间，人大代表普遍认为预算编制提案中民生保障费用不足而政府采购预算过多，政府据此进行第一次调整之后，代表们仍然认为调整力度不够，政府需要将财政支出向教育、医疗、社保等方面作更大程度上的倾斜，于是政府预算报告第二次被“打回”。最后通过的政府预算报告中，仅政府采购费用就减少了7000多万元，人大财政监督的力度由此可见。

2012年1月11日《楚天都市报》报道：湖北省人大代表首次参与审查部门预算草案。省直部门预算的编制是否合理？非税收入、政府性基金收入的编制是否真实？津补贴支出是否有政策依据？之前，省人大财经委、预算工委举行省水利厅2012年部门预算（草案）审查会议，首次邀请省人大代表参与省直部门预算（草案）审查。会上，2名省人大常委会专职委员和4名省人大代表，就水利资金的结构、投向、项目申报以及项目预期效益等问题，与省财政厅、水利厅负责人沟通交流，并就如何进一步完善省水利厅预算编制，充分发挥水利资金效益进行探讨，提出建议。

上述表明，在多年的探索实践中，我国人大监督在不断改善，方式方法不断创新，取得了明显成效，不断地推动预算监督工作逐步由程序性监督向实质性监督转变。

（二）西方发达国家议会财政预算监督的经验

1. 公共财政信息的公开透明

英国政府规定：英国地方议会每笔超过5000英镑的开支必须在网上公布。在大伦敦市，原规定1000英镑以上开支就必须记录在案、公之于众。2010年夏季起，又规定500镑以上开支均须公示。[34]

英国财政部等政府部门每年必须在网上公布财政数据。每年的公共开支，财政部都要公布：其中包括详细的开支项目，以表格方式或PDF格式发布在网上。普通民众可以从网上查阅政府各部门的政策规划、预算决算、财务数据、业务细则等。公开财政信息只是一个技术问题，按照会计报表公布即可。成熟严格的预算会计制度以及基于预算会计所形成的相关报告，加上及时、全面、细致的公开程序，成就了英国财政开支的高透明度，锻造出了一个没有“其他开支”的英国财政。相反，我国各级政府支出，其中最大的一块份额是未能明确去向的“其他支出”。

瑞典是世界上最早实现财政预算公开的国家之一。政府的总体预算和政府每一个部门的资金使用和分配都是公开的，包括分配对象和数额都以表格形式列出，公众一目了然。而且官方网站上还可下载。[35]

美国华盛顿特区政府建立专门的网站公布政府信息和数据。该网站上公布了历年的华盛顿特区政府全部采购订单的信息。表格中还详细列示了采购单位名称、采购商品或服务名称、金额、采购时间、供应单位名称、地址。[36]

可见，上述国家都注重将政府的财政预算及开支以政府公报方式在网上公之于众，便于公众监督。

2. 社会组织的监督作用不可小觑

德国纳税人联盟专门监督政府的公共支出。德国纳税人联盟，德国纳税人建立的非赢利、非官方、独立于各党派之外、中立的社会团体，是目前世界上最大的纳税人权利保障组织，拥有40多万会员。联盟的努力目标有七项：改革税制、限制税额、简化手续、节约财政、杜绝浪费、限制政府开支范围和提高政府机关效率。联盟努力同政府机构和议会进行直接对话，包括参加议会的听证会，以反映纳税人的意见，提出批评和建议。联盟工作的主要手段是利用舆论工具，发表各种统计数字和材料，以引起广大居民的注意，对政府政策施加影响。 [37]

自1972年起，该联盟每年发布“黑皮书”，详细披露当年政府哪些钱本可以省下，哪些钱却被政府白白浪费。该联盟的宗旨是：珍惜纳税人的每一分钱。政府花钱应当节约，把钱用在刀刃上。“黑皮书”可在网上免费下载。披露的内容涉及德国各个联邦州的具体花钱项目：包括规划失误、过度昂贵的公共开支和形象工程；虽然投入了资金却没有取得预期成效的交通建设项目、费用比规划大幅提高的项目等。如此，非常便于德国民间团体参与监督政府的财政支出。[38]

3. 审计机构隶属于国会对国会负责或是独立机构

美国政府责任署被称为“国会的看门狗”，隶属于美国国会内的一个机构，对国会负责，是一个独立的、跨党派机构。它能够对政府任何部门进行调查，检查纳税人的钱是否有效率地、有效地得到使用。应国会要求，政府责任署也经常到国会就议员们关注的问题进行听证。美国政府责任署负责人是美国总审计长。总审计长的任期长达15年，由国会提出人选建议名单，总统从中挑选一位，然后经过参议院批准。政府责任署的官方网站这样声明其使命：支持国会履行宪法赋予的责任，帮助改善联邦政府的绩效，确保政府对美国人民的利益负责。它审查纳税人的钱怎么花，而且向议员和行政机关负责人提供建议，改善政府运营绩效。其主要工作就是通过调查和报告，打击联邦政府中的浪费、滥用职权和对联邦资金管理不善的行为。政府责任署每年发布成千上万份报告，它每完成一份报告，就会发布在网上，任何人都可以看到。[39]

国家审计署是瑞典最高审计部门隶属于瑞典议会，3名审计首席由议会指派并受宪法保护，作为一个独立的组织，不受其他部门和组织的控制。[40]

法国已形成以议会宏观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的财政监督体系，相互之间分工明确，协调互补。审计法院是独立于议会和政府的司法机构，是国家最高经济监督部门。其基本任务是：审计各公共机构的账务与管理，对公共开支决策人和公共会计进行法律监督，检查其遵守财政法规的情况。[41]

四、“全口径预算决算”背景下改善人大预算监督的对策

从人大对我国公共财政监督的困境，改革以及对西方发达国家议会财政预算监督的经验的借鉴。我国人大应当从以下方面完善其监督策略：

（一）借《预算法》修改，强化人大及其常委会的决策权和监督权制约政府权力

1995年施行的《预算法》，为推进依法理财，规范预算管理发挥了重要作用。但是，在19年之后看这部法律已远不能完全适应公共财政改革和预算监督体制改革的要求，修改完善早被提上议事日程。现代预算制度的建构和创新，要求我们建立规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算；建立提供公共服务和保障民生的公共服务型预算，而不是越权干预市场的建设调控型预算；建立保障公众预算知情权的公开透明型预算，而不是调整政府内部预算程序的封闭官方型预算。提高预算执行的稳定性，，切实做好预算执行，避免预算在执行过程中因行政领导的改变而肆意改变。[42]

修改的基本原则应当是：一是强化预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密外，各级政府和各部门的预算、决算都应当依法向社会公开；二是完善财政转移支付制度，做到规范、公开、公平；三是各级政府之间应当建立财力与支出相匹配的财政管理体制；四是强化政府债务管理，防范财政风险；五是严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。[43]

立法内容上：一是要明确预算审查监督的内容、方式和程序。将部门预算明确纳入审批范围；二是建立预算信息交换制度，明确提交人大预决算备案资料的内容和时限，解决人大预算信息不对称，获取预算信息被动、滞后、不充分的问题；三是提高人大代表和常委会组成人员预算审查监督的能力，探索组织公民有序参与预算审查监督的有效途径；四是推动政府增强预算的公开性和透明度，接受人民群众的监督；五是建立代表和常委会组成人员定期培训制度和预算审查监督工作人员培养机制，强化人大预算审查监督队伍；六是建立和完善公众预算诉求机制和预算问责制度；七是加强预算监督配套制度建设。如建立和加强听证制度；强化政协和民主党派对政府预算的监督；强化新闻媒体和社会中介的监督作用。

要突出权力机关监督的权威性，明确预算监督执法主体的监督权和对违规行为的处理权，以制度形式确认预算执法责任制。将执法者的预算责任和义务转为监督和被监督的关系，将一元化一次初审变为多元化多次初审；将形式性、粗略性初审变为实质性、细致性初审；将全面性、笼统性的审查变为重点项目、重点单位的审查；将单一机构发挥作用的封闭性审查变为多机构发挥作用的公开性审查，使人大监督由“虚”向“实”转变。[44]

（二）建立以权力机关为主体，其他监督相辅助的监督体系

市场经济比较发达国家财政预算监督的实现机制应该可以为我国的财政管理监督改革与完善提供借鉴。市场经济发达国家财政管理监督职能的运用主体，一般都确定为国家的立法机关，并以此为依托，结合司法、审计、行政、财务、会计、社会中介机构，以及银行金融机构、社会公众、舆论等形式，组成一个相对独立又紧密配合的监督体制，以立法、执法、司法，以及事前、事中、事后监督和日常监察，探索和完善借助审计力量、社会力量进行监督的方法等形式，实行较严密有效的监督，从中体现出财政管理监督法制化应有的广泛性、权威性、严密性、规范性和实效性。

（三）借鉴国外经验将审计机关纳入权力机关并向其负责报告

审计署对有关部委年年审计，年年曝光，有些部委却年年出问题，原因何在？“审计风暴”、演变成“微风”的问题。舆论从多方面进行了剖析，但是一个重要的技术性细节未被提及。实际上，审计署对于国家部委的审计监督属于行政监督、事后监督的范畴。[45]

如果能将我国审计机关的“自体监督”，变成权力机关体系变成“他体监督”，权力机关能够避免审计机关对政府的从属，对政府预算的监督更具超脱性和中立性。如果将审计机关隶属于权力机关，这样它对政府预算监督的实施的外部监督，其监督的成效一定会提高。

（四）采取措施切实提高人大机关和人大代表财政预算监督的能力

人大必须正确认识监督和制约的重要性，本着对国家与人民负责的态度，认真行使预算监督权，破除“监督就是支持”的认识误区。

人大可以吸收一批具有财经法制观念强、工作经验丰富、政策水平高非官方背景的财政、金融、财务、审计等方面的专业人士，建立财政预算审查监督的专家咨询机构，以增强地方人大预算监督的科学性和民主性。通过听证、调查、质询、辩论等方式对政府预算进行审查，以提高预算审查的质量和效果。同时，应当加强对人大代表的预算审查监督能力的培训，优化人大代表的知识结构，保证其掌握必要的预算审查监督知识。

根据国际代议民主制的一般原则，为更好推进民主政治、完善权力制衡机制，有必要在常委会设立专职代表，实现部分人大代表的职业化。

（五）实施全面规范、公开透明的预算制度

随着广大民众民主法制意识的增强和人大代表参政议政能力的提高，对预算透明度、公开性的要求越来越高。政府编制预算时，应当积极探索建立重大决策程序化机制，完善公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定制度，广泛听取社会各方面的意见；预算草案提交人大审查批准时，允许公众旁听，邀请专家、学者参与审查。人大应当积极创造条件，做到预算的编制、审批、执行、管理以及决算等逐步向社会公开。人大还应当积极要建立公开平台，设置专门的网站栏目，公开财政预决算和审计报告。每年的预算及其执行结果通过新闻媒体向社会公开，由公众进行评议。

“全口径预算决算”给人大监督能力提出了更高的要求，特别是在监督权威、监督职能、监督程序、监督机制和监督机能等方面亟待加强。因此，通过制度化、规范化和程序化来提高地方人大的监督能力，确保地方人大监督职权的落实，进而从制度上、程序上保证人民群众能实现监督的权力。这是坚持和完善人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。