司法权监督问题研究

甘肃省陇南市中级人民法院 许秋泽

论文提要：社会公平正义是人类社会的共同向王和终极追求，是社会主义法治的价值追求。司法是保护公民权利、化解社会矛盾、实现社会正义的左后屏障。司法机关及其法官、检察官掌握着国家审判权、检察权，权力的正确行使必须要以强有力的监督做保障。在我国社会主义制度下，全国人民代表大会及其常务委员会是全国最高权力机关，同时也是国家最高权力监督机关，加强人大及其常委会对司法权的监督是当代中国实现司法权合理高效运行，建设社会主义法治国家的最有效途径。 国家权力机关的监督是具有最高法律效力的监督。人大监督具有权力来源的权威性、监督对象的广泛性、监督层次的至上性和监督方式的间接性等特点。人大及其常委会依法行使司法监督权是保障司法机关公正司法的客观要求。目前，人大监督的主要缺陷表现在：监督条款过于原则，过于抽象，不具有可操作性，使得监督权难以行使；监督刚性不足，监督权被虚置；被监督者法律责任不明，导致监督权威缺失。国家权力机关对司法权的监督完全可以从个案入手，积极正确行使人大及其常委会的监督权，各级人大常委会要严格按照《监督法》规定的监督方式对司法机关办理的案件进行监督。为了提升人大对司法权的实际监督水平，应当进一步完善人大监督制度：转变观念，积极正确认识监督权的性质和价值，打破监督权“休眠”状态；建立专门的人大监督机构和人大监督员制度，通过制度化的监督制度来位监督权的正确行使提供保障；不断完善监督立法，实现人大监督司法权的法制化；进一步细化人大监督程序，健全监督立法是完善司法监督的法律保障。

司法监督通常包括两种含义：一是监督主体依照宪法和法律的相关规定,依法对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性进行监督；二是司法机关依法对行政机关及其工作人员的司法活动合法性进行的监督。本文论述的主要是前一种含义的司法监督，即司法权的法律监督。目前对法律监督比较一致的观点有狭义和广义上的两个概念，一般认为，狭义上的法律监督，是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序，对立法、司法和执法活动的合法性所进行的监督。广义的法律监督，是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督。司法监督的完善，是促进司法公正、实现社会公平正义的重要保障，是依法治国的重要环节，是依法行政的重要体现和必然要求，是建设社会主义法治国家的必然图途径，是构建社会主义和谐社会的根本保障。

社会公平正义是人类社会的共同向往和终极追求，是社会主义法治的价值追求。司法是保护公民权利、化解社会矛盾、实现社会正义的最后屏障。司法机关及其法官、检察官掌握着国家审判权、检察权，要防止其滥用权力，更要确保其权为民所用，利为民所谋，就必须对司法权进行合法、及时、有效的监督制约。

人大作为国家最高权力机关，对由其产生的国家司法机关（即人民法院和人民检察院）进行监督是宪法赋予的一项重要权力。人大及其常委会依法行使司法监督权是保障司法机关公平公正行使司法权的客观需要，其实质是依照宪法和法律赋予的职权，对国家司法权力进行一定的制约，以确保司法机关的运转符合符合人民的意志和需要。2008年11月，中央政法委提出的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，已经中央政治局会议原则同意并下发贯彻执行。按照党中央的要求，新一轮的司法改革要以加强权力监督制约为重点。 强化国家权力机关对审判权、监督权的监督，是加强对司法权监督制约的重要途径。

一 、人大监督是最高法律效力的监督，其权力来源具有权威性

（一）在我国政治、经济和社会生活中有各种形式的监督，但人大及其常委会的监督不同于党的纪律监督、政府的行政监督、司法机关的法律监督以及政协的民主监督，它是国家最高层次、具有最高法律效力的监督。人大及其常委会的监督，既体现了广大人民群众通过人大及其常委会行使国家权力，管理国家事务；同时它又体现了国家权力意志，具有法律赋予的最高权威性。人民代表大会是我国的最高权力机关，在“议行合一”的政治体制下，行政权、司法权都源自于人民代表大会。人大及其常委会的监督代表的是国家意志和人民意志，体现的是我国政治生活的本质内容。

（二）人大的法律监督是全面的，监督对象具有很强的广泛性。在我国，没有任何其他机关能够像人大一样同时拥有监督全部国家机关一切重要活动的权力。人大作为国家最高权力机关，不仅要制定法律，还要同时产生执行该法律的国家机关；不仅要监督法律的实施，同时还要监督执法机关的工作；不仅决定国家或地方社会生活中的各种重大问题，而且还必须通过强有力的监督来保证其决定得到贯彻落实。正是在这种全面的、广泛的、最具有普遍性的权力监控下，人大及其常委会将国家和社会生活的重要方面和重要领域全部纳入其监督的范围之内，其能力及其所及范围是其他监督形式难以企及的。

（三）在我国的政治经济文化和社会生活中，有各种形式的监督。但是只有人大及其常委会的监督，是代表国家和人民行使的，监督层次具有至上性，监督效力具有最高性。我国国家权力是统一的，不可分割的。从表面看，虽然我国国家权力分为立法权、行政权、审判权、检察权和军事权，但是这些权力只是分工不同而并非分立，它们都属于国家最高权力机关即人民代表大会。国家机关的监督包括国家权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督（即检察机关的监督和审判机关的监督）。人大监督同其他国家监督形式之间不是平行关系，而是授权与被授权的关系。国家机关体系内一切其他层次的监督都必须向它负责，并接受它的监督和制约。人大通过制定法律来规定行政监督、司法监督的范围、形式等内容，并对行政监督和司法监督系统执行宪法、法律授权的情况进行再监督。行政监督和司法监督对被监督者的督察和处理，被监督者如果不服可以提出申诉，直至终审裁决。而权力机关对被监督者及其事项所做出的决定、决议，被监督者必须执行。因而，人大监督是最高层次的国家监督形式。

（四）人大监督权侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用，主要是通过间接手段来达到监督目的，监督方式具有间接性，一般不直接去纠正、处理违法行为。人大监督的间接性主要体现在以下监督形式上：评介性，人大在听取“一府两院”的工作报告，或对其进行质询时，通常只发表一些评介性意见，从而为“一府两院”修正错误提供“参数”；通告性，通告有关机关其行为违反了法律，警告它们不要再干下去；批评性，对有关机关的违法行为提出批评性意见，要求自行纠正其违法行为；督促性，要求有关机关改变或撤销违反法律的法规、决定、命令或判决。 人大对司法机关进行监督时，这种间接性表现更加突出。人大对那些即使是明显违法的判决裁定，也不能直接宣布其无效，而只能督促司法机关依法办案，纠正错误，或者对他们提起质询。即使是提出质询，也只是为了进一步施加压力，促使司法机关积极纠正错误。人大最严厉的监督方式是罢免或撤职，而罢免或撤职也都仅仅是促使司法机关依法办案的手段。

二 、人大监督司法权的现状和不足

十届全国人大以来，国家权力机关对司法机关的监督有所加强。除一年一度审议“两高”工作报告以外，从2004年起，全国人大常委会每年都听取“两高”的专项工作报告。2006年 8月27日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）由十届人大常委会第23次会议通过。按照《监督法》的规定，人大常委会监督司法机关的基本方式有：听取和审查司法机关的专题工作报告，审查和检查法律法规的实施情况，规范性文件的备案审查，询问与质询，特定问题的调查，审议和决定撤职权等。在地方上，近若干年来，地方权力机关一直在积极探索司法机关监督的其他形式。据统计，共有51个省级权力机关或市级权力机关制定了监督工作条例，其中部分省市人大或人大常委会还专门制定了对人民法院、人民检察院的监督条例。在这些条例中，确立了一些各具特色的权力机关对司法机关的监督形式。如执法检查和执法责任制、送发法律监督书、错案追究制度、述职评议、个案监督制度等。

尽管近年来人大对司法权的监督有所加强，但总体而言，人大对司法权的监督仍不尽如人意。目前，人大监督的缺陷主要表现在：

（一）监督刚性不足，监督权虚置。现行宪法实施以来，人大及其常委会的一些监督权长期处于“休眠”状态。如“质询权”是人大监督权中的一项“核心权力”，它比一般监督更具有刚性和针对性。但迄今为止，全国人大常委会没有提出过一例质询案。就全国而言，一年公开报道的质询案件也不过10件左右。据《人民代表报》一项问卷调查显示，约83.1%的代表未曾使用过质询权。有专家估算，30年来有不少于80%的地方各级人大或常委会没有发生过一起质询案。这与我国4万多个各级人大、320多万名各级人大代表数量相比，显得有些不协调。 香港大学法律学院孙莹收集了自1979年至2008年县级以上各级人大行使质询权的案例92个，其中，质询行政机关的73起，质询公安机关的9起，质询审判机关的8起，质询检察机关的只有1起。 又如特定问题调查，是国家权力机关行使监督权的一种重要措施。但是，在实践中，自1954年第一届全国人大第一次会议召开以来，全国人大及其常委会从未组织过特定问题调查委员会。有的同志认为，“这并不是全国人大及其常委会放弃行使组织特定问题调查委员会的职权，而是因为一直未出现有必要组织特定问题调查委员会的情形。” 笔者认为，这种观点是难以成立的。应该说，我国曾多次出现需要人大及其常委会组织特定问题调查委员会的情形。特别是改革开放以来，这种情形更是多次出现，法律界人士也曾呼吁全国人大对某些事件组成特定问题调查委员会， 但全国人大常委会从未作出过积极回应。

（二）监督条款过于原则，不具有可操作性，监督权难以行使。1990年10月起草的《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（修改稿）》共有6章89条的。1997年11月，在七易其稿之后出炉的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（试拟稿）》共有10章116条。2002年8月，首次提请审议的《监督法》（草案）也有7章73条。但由于在审议中对一些重要问题争议较大，2006年6月，提请三审的《监督法（草案）》则只剩下九章48条。由于条文过少，许多应当规定的监督条款没有规定。如在“询问和质询”及“特定问题调查”一章中对最基本的质询权行使的范围和特定问题范围都没有列举规定。又如监督程序条款过于粗疏、简单，导致监督权的启动和有效执行变得非常困难。

三、 以个案为切入点是加大人大监督司法权的重要途径

关于人大的个案监督问题，我国理论界和实践中长期存在争论。全国人大及其常委会对个案监督的认识也是个变化的过程。1989年，七届全国人大常委会工作报告指出：“人大在监督法院、检察院的工作时，不直接处理具体案件。对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问。纠正错案应当由法院、检察院严格按照法律程序去办。人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”从以上表述可以看出，权力机关原则上是不赞成个案监督的。

步入90年代后，全国人大常委会有关领导的讲话中，逐渐对个案监督加以肯定。而之所以会有这样的变化，重要原因之一是：从八届全国人大开始，每年全国人大开会时，代表们对“两高”工作报告的赞成票逐年降低，到九届人大一次会议的时候，最高法院工作报告获2/3赞成票，而最高检察院工作报告刚过1/2赞成票。 1999年，为了加强及规范个案监督，全国人大内务司法委员会向全国人大常委会提交了《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的决定》的议案。但“两高”对“个案监督”表达了强烈的不同意见，该议案经1999年8月和10月由人大常委会进行两次审议后，司法监督的草案最终被搁置。2004年8月，十届全国人大常委会审议的监督法草案第58条第2款曾规定：“人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。专门委员会认为必要时，可以提请人民代表大会常务委员会委员长会议或者主任会议决定，将有关案件交审判、检察机关处理，并要求报告办理结果；专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。”该草案对个案监督作出了肯定性的规定。但是在审议中，对此争议仍然很大。所以，监督法草案三次审议稿中最后删去了关于个案监督的规定，2006年8月通过的监督法文本中，也再没有出现个案监督的内容。

笔者认为，《监督法》没有规定个案监督并不表明国家权力机关完全否定个案监督，根据《监督法》的规定也难以得出个案监督是违法的结论，立法机关所否定的是背离人大监督特点的个案监督方式。宪法保障司法机关独立行使职权，但并不排除国家权力机关（甚至包括一般的社会主体）对其进行必要的“干预”，关键是要看国家权力机关“干预”的程序和内容是否合法。更何况我国现行法律还专门规定了人大常委会的一些具体的个案监督权。如对人大代表采取强制措施的许可权、特定情形下的延长羁押期限权等。司法独立应以严密的司法监督制约机制为前提，没有监督制约的司法权，只会让独立成为腐败和徇私枉法的借口。司法机关基本活动方式是办理案件，因此，人大及其常委会只有加强案件监督，才能从根本上加强对司法机关的监督。

各级人大常委会要肩负起神圣的监督职责，就要严格按照《监督法》规定的监督方式对司法机关办理的案件进行监督。根据《监督法》的规定，人大对司法机关的监督方式包括向人大作工作报告、向人大常委会作专项工作报告、执法检查、对司法机关规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职等。在这些监督方式中，除向人大作工作报告一般不会涉及具体案件外，其他监督方式都有可能涉及到具体案件。尤其是执法检查、询问和质询、特定问题调查、撤职等监督方式，一般都会涉及具体案件。如人大常委会撤销人民法院副院长、审判委员会委员、审判员职务，就会涉及到该审判人员徇私枉法、滥用职权等问题，而这类问题大多又与办理具体案件有关。要办好撤职案，就必须查清涉案事实，发现冤假错案的，除撤销相关审判人员职务外，还应当督促审判机关依法纠正冤假错案。即便是对司法解释的备案审查，也有可能基于个案而提起。一旦全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会，经审查认为司法解释同法律规定相抵触，要求司法机关予以修改或者废止，司法机关据此修改或废止相关司法解释的，基于原错误司法解释对个案所作的处理理应予以纠正。

当然，人大的监督是间接的，不能直接对司法机关的决定发号施令，即便发现某个案件确属错案，人大也不宜采取作决定的方式要求司法机关予以纠正，更不能代替其直接予以纠正，人大只能通过监督程序，启动司法机关的自我纠错机制。这样做既维护了司法机关的依法独立行使司法权，又能达到人大监督的目的。总之，国家权力机关只有把各种法定的监督手段与具体个案相结合，才能充分发挥监督优势，增强监督“刚性”，确保司法监督工作取得实效。

四、完善人大对司法权监督的思考

长期以来，人大及其常委会对司法权的监督地位、监督功能发挥得不够到位也不够明确。如果人大对司法权的监督长期处于虚置状态，必将严重损害人大及其常委会监督的权威性。为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题，不断提升人大及其常委会对司法权的实际监督水平，笔者认为，应从以下几个方面完善人大监督：

（一）转变观念，打破监督权“休眠”状态，实现人大监督权从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变

我国是一个有着几千年封建传统、崇尚“和文化”的国家，对质询、特定问题调查、撤职罢免等民主手段和监督方式缺乏足够的认识和充分的实践基础。不少人大代表、常委会组成人员总觉得动用人大监督权就是和司法机关作对，就是不团结，所以心存顾虑不想用、不敢用。这就需要不断提高人大代表、常委会组成人员的认识，正确认识监督的性质和价值，树立“不监督就是失职”的理念。进一步加强人大及其常委会对司法的监督力度，增强监督“刚性”，力求监督实效。人大的监督曾被形象地称为“橡皮图章”，是因为监督没有真正落到实处。质询权、特定问题调查权、撤职权等刚性监督手段的正确、充分使用，有利于从制度上维护和保障人大及其常委会行使国家监督权，实现人大监督权从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变。

权力机关充分行使监督权，不仅符合宪法精神，而且有利于树立人大监督的权威。我国法律赋予人大及其常委会对司法机关监督职权的内容和范围是广泛的。国家权力机关行使监督权，除了听取报告、进行执法检查等方式外，还要充分运用质询权、特定问题调查权、撤销权、罢免权等，对司法机关和司法人员实施刚性监督。只有恰当地、准确地运用法律手段实施监督，才能变虚设监督为实质监督，变软性监督为硬性监督，取得最佳监督效果。笔者期待，在未来人大及其常委会的监督实践中，能够打破甚至出现更多的对司法机关的质询案件和特定问题调查。

（二）建立专门的人大监督机构和人大监督员制度

关于是否要建立专门的人大监督机构，八十年代以来就存在颇多争议。有的同志认为，在国家权力机关，“试图通过设立一个专门的监督机构来承担法律监督和工作监督的所有职能的方案有其难以克服的缺陷。” 笔者认为，为了加强人大监督，有必要在人大常委会下设立专门的监督机构，配备专门的监督人员。2008年3月8日，在十一届全国人大一次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国向大会作工作报告时宣布：中国特色社会主义法律体系已经基本形成。随着我国法律体系的基本形成，国家权力机关的工作重点将由立法为主转向以监督为主。人大监督是一项法律性、政策性很强的工作，尤其是对司法权的监督。人大监督改革的基本思路是使监督专业化、专门化。设立专门的监督机构和监督人员，并通过立法赋予它适当的地位、权力、职责范围，这样既能统一规范人大监督的目的，同时又可以避免名义上是人大常委会集体监督，而实际上又不能真正监督到位的矛盾现状。人大监督权的正确行使要通过监督机构的法定化、制度化，把监督的启动权赋予那些真正懂法律、精监督的专业人员来进行，并授予一定的司法性调查权和处理权，这才是是解决我国长期以来人大监督不力的重要途径之一。

（三）不断完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化

人大监督权的有效行使，离不开法律规范的进一步完善。我国宪法特别是《监督法》对人大常委会的监督作了专门规定，但从总体上看，这些监督权的具体落实还缺乏明确的、具体的和可操作的规定。因此，如何规范人大监督行为需要严密的制度设计。

1．明确质询权行使的范围。从我国《监督法》第35条规定看，除了对提出质询案的主体、提起质询案的人数以及必须以书面形式提出质询案外，其他方面并无特别的规定。但由于《监督法》对质询权行使的范围没有具体规定，导致在实践中被人为地提高质询案的条件。这种做法是与《监督法》立法精神相违背的。审判、检察工作中的重大失误以及司法工作人员失职、渎职、徇私枉法等问题，常务委员会在执法检查或者调研中发现的突出问题和人民群众反映强烈的其他司法不公问题，都可以成为人大常委会质询的范围。

2．明确特定问题范围，扩大提议组织特定问题调查委员会的主体。鉴于对特定问题的范围描述过于原则的缺陷，建议通过概括加列举的方式，对特定问题的范围作出较为具体的规定。同时，扩大提议组织特定问题调查委员会的主体，如将《监督法》第40条规定的“五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会”，修改为“十分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会”。同时可以增加规定：人大代表或者国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民，认为应当组成特定问题调查委员会的，可以向县级以上人大常委会书面提出建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。

3．增设被监督者的法律责任。有监督、有责任，就要有责任追究。《监督法》没有规定被监督者的法律责任是该法的主要缺陷之一。笔者认为，地方权力机关在制定《监督法》实施细则时，应当注意增加被监督者的法律责任的内容。

国家权力的天然扩张性格，决定了没有有效的监督就必然导致权力滥用和权力腐败。但目前我国人民代表大会制度下的权力监督机制依然存在较大完善空间，尤其对司法权而言，人大法律监督机制并未充分发挥作用。在法律实践中，司法机关背离公平、公正目标，滥用职权、枉法裁判的现象并不鲜见。因此，如何有效的加强人大监督权，充分发挥人大最高监督权的作用，是确保司法机关公平公正行使法律赋予权力的根本保障。完善人大监督权，正确行使法律赋予的权力，是构建社会主义法治国家的根本途径，社会主义法治国家的建立是构建社会主义和谐社会的根本保障。

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