建立与行政区划适当分离的司法管辖制度研究

甘肃省庆阳市宁县人民法院 罗九龙

论文提要：随着党的十八届三中全会的召开，我国的社会主义法治建设又迈出新的步伐。经济的高速发展，社会日新月异的变化，人民群众的权利意识、法治意识不断增强，广大人民群众比以往任何时候都更加期盼公平正义。而司法是保证社会公平正义的最后一道防线，其作用尤为重要。我国是法治国家，法律在国家生活中的重要地位不言而喻，司法公正是人民对司法工作的信任基础，也是法律自身的要求，更是依法治国的要求和环节。我国要建设社会主义法治国家，提升司法公信力，推动司法体制改革是根本。本论文从我国目前司法改革着手，以建立与行政区划适当分离的司法管辖(以法院为例)制度研究为切入点，探讨我国古代和外国的司法管辖制度的基本情况，分析了我国行政区划和司法区划的现状和存在的问题，提出了我国建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的对策构架和可行性，以及对我国法治建设的意义。着重阐述了在我国特殊国情的情况下如何建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，和通过建立与行政区划适当分离的司法管辖制度而打破现存的利益格局，改变司法权地方化的弊端，减少法院受所在地方党政组织的行政性干涉。推进国家法治化，保证国家法律的统一实施，提高司法公信力。从制度上保证司法机关独立行使司法权，克服地方保护主义和部门保护主义，确保司法公正，筑牢公平正义的最后防线，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

中国共产党第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》⑴提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”这是我国司法改革迈出的重要步伐，而法院体制改革是司法体制改革过程中的关键，关乎到司法体制改革的成败，而且事关中国法治建设的成败。

法治是社会治理重要的手段，而我国的法治之路举步维艰。改革开放以来，司法体制改革始终是中国法治建设的重要问题。在过去的很长时间内，我国的司法改革从未停息，但是缺乏根本性、体制性的改革，基本停留在表面，没有实质性改变。而中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将司法体制改革由司法系统内部细枝末节的小修小补，上升为党和国家的战略部署和统筹规划，为推动司法体制改革迈出实质性进展的一步，从而改变制约司法独立与司法公正的人财物的关键性体制，这些举措对促进司法公正，维护社会公平正义有积极的效果，也是中国特色社会主义政治制度自我完善、自我发展、不断进步的组成部分。通过建立与行政区划适当分离的司法管辖制度能够为跨行政区域、涉及地方利益案件摆脱地方保护主义，为实现依法独立公正审理提供有效制度保障。

司法体制改革不是一朝一夕能实现的，是涉及很多方面的复杂工程。现着重就建立与行政区适当分离的司法管辖制度（以法院为例）进行探讨。

司法管辖区制度是指一国根据自身实际状况，除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。司法管辖区制度的核心是不按行政区划设立司法机构（审判机关和检察机关），以避免行政干扰司法⑵。

我国古代司法管辖情况

在我国古代漫长的司法进程中，司法管辖区域和行政区域高度重合，司法机关与行政机关没有严格的区分。除过中央的司法机构隶属于行政机构之外，地方的司法机构和行政机构是重合的，地方司法长官和行政长官由同一人担任，地方基本没有独立的司法机构，司法权服从行政权，司法为行政的需要服务。

外国的司法管辖情况⑶

英国在诺曼底王朝征服英国建立统一的中央集权国家后，为破除地方保护主义对司法的干扰，逐渐形成巡回法院，专门负责重大刑事案件的审理。后来将司法管辖区的经验传至美国，在美国规划设立三个巡回法院（南部、中部、东部），以解决州与州之间严重的地方保护主义。

法国是单一制国家，全国统一设置法院。法国共95个省，法院的设置与行政区划的设置没有关系。全法国共有450个违警罪法庭，180个轻罪法庭和民事大审法庭，95个重罪法庭，33个上诉法院。

德国是联邦制国家，其司法机构分作联邦和州两个部分。这两大体系均按司法管辖区设置法院。州的高等普通法院，有的州有3个，有的州有1个，主要根据案件多少决定，全国有16个州，但高等法院有25个。州的初级法院、中级法院与行政区划也不相同，它由州议会决定，原则是法院设置不能离居民太远，要方便诉讼。

俄罗斯为维护司法独立，减少地方行政对司法的干扰和影响，由联邦政府统一管理法院财政预算制度，确立“司法管辖区”，不按行政区划设立法院，使司法管辖区与行政区分离。

泰国也存在司法管辖区制度，其司法管辖区和行政管辖区也没有关系。在泰国，行政区划上共设73个府，划分为9个司法区，每个区设一个地区法院，领导自己管辖区法院的工作。例如，清迈地区法院是第五司法管辖区的法院。

纵观各主要大陆法系和英美法系国家，对司法区域的设置几乎和行政区域的设置没有直接或者间接的关系。而是根据司法区域的需要设置司法机关。

我国司法管辖区制度的现状

中华人民共和国建国后的1954年，我国第一部宪法以及同时通过的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》才确立了司法独立的原则，形成了“一府两院”结构模式。司法权至此从行政权中分离出来，成为独立的国家司法权力。司法管辖制度则是伴随着司法权从行政权中分离出来而产生的，但实行的却是行政区与司法管辖区重合的制度，除专门法院和少数地方外，根据省市县行政区划结构设置司法管辖区域。法院的司法管辖范围与行政机关的管辖范围基本相同。虽然我国形成了“一府两院”结构模式以及《宪法》第一百二十六条规定人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是法院的设置和管辖区域基本按照行政机关的模式进行，对法院和法官的管理也是参照行政机关的管理模式，带有非常明显的行政化色彩。

我国司法管辖区和行政区重合导致的问题

一、党委的领导方式不规范。建国初期法院作为同级政府的组成部分又受同级党委的领导和监督，到1979年，中共中央在著名的“64号文件”中决定“取消各级党委审批案件的制度”， 再到《中共最高人民法院党组关于各级人民法院党组协助党委管理法院干部的办法》⑷的通知，使得现行的地方法院干部管理是实行双重领导，以地方党委为主的体制即地方法院干部主要由地方党委管理，工资和经费等均由地方财政划拨，法院干部成为地方政府管理的对象。这样做的最终使法院成为地方党委和政府的附属物。虽然法院现在的工作逐渐进入了正规化的渠道，但由于特殊的政治环境、历史背景、文化传统，形成地方党委及其政法委员会通过政治、思想、组织方面对人民法院进行领导。法院的党组受同级党委的领导，地方政府的首长一般是同级党委副书记，为了地方发展需要，地方党委对涉及地方利益的工作通过法院党组进行干预，强调法院党组服从党委领导，以党委的名义法院审判施加影响，使宪法所确定的司法机关应当独立于行政机关无法真正实现。如此设置，地方法院的人、财、物都受制于地方党委和行政机关左右，法院很难坚持依法独立行使审判权，往往成为保护地方利益的工具，为地方政府保驾护航。

二、上下级法院的关系不明确。《中华人民共和国人民法院组织法》第十六条规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。可知我国法院上下级之间不是领导与被领导的关系，而是监督与被监督的关系。监督意味着上级法院仅可依职权对下级法院对某一具体案件的审判结果作出维持或变更的决定。实践中，误将法院的上下级的这种审判上的级别按照行政上的级别对待。一些地方上下级法院之间协同较多、监督不够、审级之间独立性不强，下级法院为确保做出的判决不会在二审时被上级法院改变，向上级法院进行汇报请示，这使上下级法院之间的业务上的监督关系变成了行政上的领导关系，从而使两审终审制变成了事实上的一审终审，违反了我国法院两审终审制度和法院独立审判的原则，使审级制度流于形式，更违背了法律的公平与公正价值。同时在人事管理和组织关系方面适用的是地方主管、上级司法机关协管的传统干部管理制度，上级法院和本级党委对法院院长的提名、建议权使得法院的地位虽有名义上与政府同级别，实际中受制于上级法院和本级党委。不利于独立审判工作的开展。

三、司法权的地方化倾向明显、法制不统一。司法权是国家审判机关职权，地方法院是国家的审判机关，审判权不能被地方政府削弱，不是也不应该归属或附庸地方政府。现实中，地方司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担，司法机关的人事也主要由地方管理，地方法院受制于地方政府，为了保护地方利益使各项权力集中为地方利益服务，政府部门往往会动用各种资源包括司法资源为其服务。司法权往往不得不屈从于政府权力。特别是借助地方党委的权威使司法权服从行政权，寻求地方利益的最大化，牺牲国家法律的权威性和统一性，导致司法地方割据，使法制的不统一，影响司法公正，是司法机关腐败和地方保护主义的主要根源。

司法不公的发生，司法公信力的缺失，根本是源于制度上的缺陷。而我国未真正建立起保证司法公正实现的司法体制，从上世纪80年代开始的审判方式改革和司法职业化改革，到2004年中央成立司法体制改革领导小组主导新一轮改革，我国的司法体制改革从未停止。但是，制约司法独立与公正最关键的人事和财政体制，并未从根本上取得实质性的进展。司法不公时有发生，司法公信力依然受到挑战。而司法体制改革的重点是落实人民法院的宪法地位，真正让人民法院依法独立行使审判权，才是解决问题的根本之路。因此，重构地方司法机关的管辖区域，打破与行政区划相配的格局，能从客观上减少和地方政权的联系，使司法权力独立于政府行政权力之外，不受于任何行政机关制约，减少干扰司法运作的因素，增强司法公正和法制统一，减少司法腐败现象，增强影响司法公信力。

建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的构架

我国现行司法和行政区划重合的弊端已非常明显，直接影响到《宪法》第一百二十六条规定的人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉的实施。而中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”极大推动了法院依法独立行使审判权的实现成为了可能。依法独立公正行使审判权是司法公正的生命，改革司法管理体制应以确保依法独立公正行使审判权的角度作为切入点。借改革之风，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是实现独立行使审判权的重要举措之一。

打破当前司法管辖区与行政管辖区的重合设置，根据各地经济、社会的实际发展情况设置司法机关，按照司法的需求和规律划分司法区域。借鉴海事法院⑸的经验，按照行政区域与司法区域相分离的原则设立法院，改变行政化管理模式与审判工作的自身特性相冲突的现状。改革审判管辖与行政管理区域高度重合可以从以下几方面探讨：

第一、建立由中央到地方自上而下的法院独立体系。可参考地理、人口、经济、社会发展程度等基础，按区域划分设置法院，摆脱现有的依据省、市、县的行政区域划分方法，分别设立设置二十个左右的高级人民法院、每个高级人民法院辖区下设十几个中级人民法院和在中级人民法院辖区下设置若干基层人民法院。有效摆脱法院管辖区受制于地方政府干涉，回避地方主义。为案件审判创造一个独立审判的司法环境，增强司法的独立性，维护法制统一，落实宪法规定的人民法院的地位，改变审判机关被政府部门当成附属政府的行政部门，用行政管理办法管理司法机关的做法。

第二、修改现行相关法律法规，规定人民法院的人财物由高级人民法院下设置专门机构管理，以后逐步实现最高人民法院设立专门机构和派出机构统一管理全国各级人民法院的人财物的制度。形成全国范围内统一且独立的司法保障系统，减少地方各级法院对各级人民政府的依赖。先由高级人民法院管理，后逐步由最高人民法院成立专门机构或者派出机构统一管理法院的人财物事务，由中央财政全额保障，根据各地具体的情况，由成立的专门机构或者派出机构直接将经费下划给地方各级人民法院使用。但是如果由上级人民法院来统管下级法院的人财物，那么势必导致上级法院通过人财物对下级法院进行干预，而这种统管的方式能最大限度的降低这种可能。以此为基础促进完善法官的职位和物质保障制度的建立，使法官成为高素质的职业化群体。统一管理法官和法院工作，有利于法官的任职和法院系统交流，均衡不同地区法官资源的配置，公平合理调配司法资源，减少司法资源的分布不均衡。从而改变地方行政机关管理法院工作人员的做法，从而有效排除地方行政机关可能对司法造成的干涉。

第三、坚持党的领导。党是我们一切工作的领导核心，而法院是维护国家法律权威和保证法制在全国的统一实施。将地方党委对法院党组的领导改为法院系统垂直领导，成立最高人民法院党委，垂直管理高级人民法院党组、中级人民法院党组和基层人民法院党组，这样即能有效克服地方法院党组直接受地方党委领导出现的弊端，又能坚持了党的领导，且在实践上行得通，使党在政治、思想、组织方面对法院工作的领导更加有力。减少地方保护主义和地方党委干涉审判的弊端。从而保证法律在全国范围内统一实施。维护了党对司法工作统一领导的权威。

第四，完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，但是人民代表大会制也是需要逐步完善的，需要关注的就是人大及常委会与法院及法官的工作之间的关系。通过划区域设置人民法院，可参照人大设置方式垂直在各司法区域设置司法人大委员会，作为一个常设机构，司法人大代表由各行政区域产生的人大代表兼任，最高人民法院的法官由全国人民代表大会常务委员会产生；全国人民代表大会常务委员会下设司法委员会任免各高级人民法院法官，审议各高级人民法院的法官资格条件，再由高级人民法院辖区的司法委员会审议中级人民法院和基层人民法院的法官，或者至少由高级人民法院辖区的司法委员会审议各中级人民法院法官和基层人民法院副院长级别以上的法官，基层法院副院长以下法官及辅助审判工作人员由中级人民法院辖区司法委员会审议任命，各级人大及其常委会对法院和法官的工作进行监督，发挥人大及常委会依法履行监督人民法院工作的职责，由高级人民法院统一掌握法官以及法院其他职业的培训、考核、监督和奖惩。让新进法院系统的法官经过基层法院的锻炼，增加法官经验，提高法官的业务能力，逐步选拔优秀法官到上一级法院工作，有利于激励法官进步，优化法官队伍。

建立与行政区划适当分离的司法管辖（以法院为例）制度的可行性

第一、对现行宪法的修改。我国现行宪法从建国至今随着社会的发展已经修改了多次，其中对宪法的修改有很多的改变。对于确保法院的宪法地位，确认社会主义法治原则，保证法院独立审判，维护司法运作方式问题，并非根本性、实质性的问题，适当的加以修改时可行的。同时司法体制改革必须符合中国共产党领导的人民代表大会制度的根本政治制度，坚持社会主义方向。除过最高人民法院的院长，改变地方各级人民法院院长应由地方各人民代表大会选举产生，改变法官由同级人大产生的做法。提高法院院长和法官产生级别，由国家权力机关全国人大决定司法区域的设置数量和管辖区域，最大限度的减少地方主义的干预和影响。

第二、思想理论的成熟。司法体制改革已成为人们的共识。谈到司法改革时，自上而下，从实务到理论都已成熟，党的十六大报告将进行司法改革任务确定下来，党的十八大和十八届三中全会将司法改革又向前推进一步，在我国某些地方已经开始了试验，理论界着眼于该研究领域者甚多，且对于方方面面均已涉及，提出的方案也较多，而每种方案都有深厚的理论铺垫。对其详加讨论，参考其他行业或者借鉴其他国家的成熟做法，构建我国的司法区域设置模式。

第二、区域的划分。我国是在中国共产党领导下中央集权的统一国家，对于建立与行政区划适当分离的司法管辖区域的重新划分有天然的优势。我国地域辽阔，各地区政治、经济、社会发展不平衡，沿海发达地区和中西部落后地区差异较大；各民族风俗和发展不尽相同。这种不同使我们进行司法改革时要因地制宜，根据具体情况和特点进行区别对待。根据地理、人口、经济、文化、教育、社会发展程度等因素以及司法便民原则之上按区域划分设置法院，可在行政区划的基础之上，让行政区划的人大代表根据所在区域的司法管辖区域来确定司法区域的人大代表，这样产生的司法区域的人大代表和行政区域的人大代表部分是重合的，这意味着这个行政区域的人大代表也可能也是司法区域的人大代表，司法区域的人大代表是不同行政区产生的人大代表，但是这些人大代表也是从所在区域的人民群众中产生同样具有代表性，同时也能最大限度减少地方保护主义的影响。

第三、党的领导方面。中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，党的执政地位是通过对国家政权机关和社会的领导来实现的。在司法领域，党对司法的领导重点是对司法工作实行思想、政治和组织上的领导，保证司法机关依法独立公正地履行司法职责。通过各级党委领导本级审判机关的党组，落实党对审判工作的领导，实现党对司法工作的领导，经过实践证明是不利于独立审判的。将地方各级党委对法院的领导改为法院系统垂直领导，能最大限度的改善和加强党对法院工作的领导。保证把体现党和人民利益、由党领导人民制定的法律，在全国有效统一实施。同时也能管理好法官队伍，搞好法官队伍建设，维护中央权威和法律权威。

建立与行政区划适当分离的司法管辖（以法院为例）制度的意义

第一、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是推进依法治国、加快法治国家建设的重要举措。党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”但是在我国法治建设中依然存在没有完全做到有法必依、执法必严、违法必究，法律缺乏必要的权威，得不到应有的尊重和有效的执行。因此，通过建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，在一定程度上能有效保证宪法和法律得到统一、正确、严格实施，全面落实依法治国的基本方略。法院作为审判机关，自身应该严格依照法定权限、程序行使权力，保证公正司法；推进建设公正高效权威的社会主义司法制度，既是全面推进依法治国的重要内容，也是建设社会主义法治国家的重要保障。

第二、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度有利于加强党对司法工作的领导。推进司法体制改革要进一步发挥党统揽全局、协调各方的优势，在党的领导下进行，改革的举措要有利于加强党在思想上、政治上和组织上对司法工作的领导，有利于确保司法机关的领导权始终掌握在忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的人手中，有利于切实保障审判机关依法独立公正行使审判权。

第三、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是实现社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。公平正义，是司法工作的生命线，也是社会和谐稳定的基石。只有维护社会公平正义，才能实现长久稳定的和谐。当前，为避免地方党委对独立审判的干预，进一步推进司法体制改革，保证各级政府依法行政，将各级党委及其政法委、各级政府的权力都关进“制度的笼子里”，从而保证各级人民法院能够根据宪法和组织法独立行使审判权。减少地方保护带来的诸多矛盾，努力让人民群众在每一起案件中都能感受到公平正义，从而提高司法公信力，促进社会和谐稳定。

第四、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是司法公正的要求、是司法制度改革的必然趋势。司法机关的人财物受制于地方政府控制，各种诉讼都直接或间接与地方利益存在密切的联系，必然导致司法不公正。而建立与行政区划适当分离的司法管辖制度能有效切断这些联系。打破现存的利益格局，改变司法权地方化的弊端。能有力的推进国家法治化，保证国家法律的统一实施，提高司法公信力。与行政区划适当分离的管辖制度能有力推进政治体制改革，在坚持党的领导、人民代表大会制度和国家法制统一的原则下，正确有效地执行法律。完善司法机关的机构设置和职权划分，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的体制。为党依法执政、执政为民、全面建设小康社会和实现国家长治久安提供司法保障。

党的十八届三中全会为建设法治中国勾勒出了改革的整体框架和方法，这是党的根本宗旨和国家政权的社会主义性质所决定的。不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海，我国的司法改革是需要逐步推进、点滴积累，逐渐发展完善的。建立与行政区划适当分离的司法管辖制度能减少法院受所在地方党政组织的行政性干涉，减少司法的行政化与地方化。但不能从根本上确保依法独立公正行使审判权，也不能一劳永逸的解决现阶段的问题，却推动我国法治发展迈出了重要一步，必将在我国法制进程中书写恢宏篇章。

实现司法公正需要全社会的共同关心和努力，随着我国民主法制建设的推进，公民的权利意识、民主意识不断增强，人民群众对公平正义的关注程度越来越高，对司法工作的要求越来越高，只有进行司法体制改革，才能从制度上保证司法机关独立行使司法权，克服地方保护主义和部门保护主义，确保司法公正，筑牢公平正义的最后防线，用公正、权威而有效率的司法来满足人民对正义的诉求和对社会公平正义的期待。