论以“法治”推进国家治理现代化

秦州区人民检察院 魏秀成

[摘要] 法治作为现代执政党和政府治国理政的基本方式，既是推进国家治理现代化必须遵循的基本原则，也是提升国家治理能力现代化的根本手段和可靠保障。更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用，全面推进依法治国的进程，加快建设社会主义法治国家，构建法治秩序，是积极稳妥推进中国国家治理现代化的必由之路。

[关键词] 国家治理 依法治国 法治政府

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）专门论述了“推进法治中国建设”的问题，开宗明义提出了“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，首次明确了法治中国建设的基本方略，清晰阐述了构建法治秩序的中国模式的核心内涵，这将是指引下一阶段中国法治建设和国家治理的行动指南。

一、 国家治理现代化的标准

《决定》中提出，全面深化改革的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是我国继提出工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后，明确提出的又一个现代化。如果说“四个现代化”是技术层面的现代化，那么国家治理现代化则是理念和制度层面的现代化。

国家治理是一个完整的有机体，实现国家治理现代化是我国政治发展的统一过程。只有有了健全完善的国家治理体系才能不断的提高对国家的治理能力，而只有不断的提高国家治理能力才能最大限度发挥国家治理体系的效能。[2]因此，以现代化为目标的国家治理以下包括四个重要的标准。一，民主化。在治理的现实视野下，实现权力生成，运行与监督的民主化。国家治理必须充分保障人民当家做主的权力，公共政策应该充分体现人民的意志，充分尊重人民群众的历史主体地位。即公共治理和制度安排都必须以人为本，保障人民当家作主，所有公共政策都要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。二，法治化。权力运行规范有序，有法可依，法律面前人人平等，不允许任何组织和个人的权力超越法律范围之外，即公共权力运行不断规范，各领域治理有完善的制度安排和规范的公共秩序。三，协作化。即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。因国家治理是多个治理主体协同合作的过程，政府、企业和非政府组织都要共同维护社会的和谐稳定，担当全社会的公共责任，进而提高整个国家政治、经济、文化、社会与生态环境的行政效率和经济效益，实现国家发展的共赢。四，科学化。即各类治理主体拥有更多的自主性，履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断深化，党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力进一步提高。

二、“法治”是推动国家治理现代化的必然选择

发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理的现代化，是当前全面深化改革的主要目标，依法治国已成为党领导人民治国理政的基本方略。法治作为一种治国方略，是人类社会文明发展的成果，是人类社会经过千百万年的社会实践摸索出来的发展规律。国家治理现代化的建设，要以法治为基础和依托。法治既是国家治理现代化的重要保障和关键指标，同时也是实现国家治理现代化的必然选择。更进一步而言，国家治理现代化的核心就是法治化。将法治作为实现国家治理体系现代化的途径，在于法治具有其他治理方式无法比拟的一系列优势。

第一，基于“法治”的民主性。以作为“法治”核心内容的立法为例，现代意义上的立法是民主的理念及制度息息相关的。否则就有可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。立法的民意代表性在相当程度上是通过立法程序的民主性彰显和体现的。现代立法程序其实就是一种通过多数表决作出民主决策而使一切法律具有可变性的制度设置。立法程序的公开性使现代社会的公民享有充分的知情权，有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所为，并以行使知情权作为间接参与立法的前提条件。在社会转型、矛盾凸显的新时期，积极、稳妥地化解各种社会矛盾已成为构建社会主义和谐社会的首要目标，立法在平衡、调整社会利益关系方面发挥的积极作用日益增强。[3]由此可见法律是人民意志的记录，在立法过程中深入了解民情、充分尊重民意，广泛集中民智，以主流民意作立法的依据，使得立法更加贴近百姓的生活，解决普通民众最关心的社会问题，有助于人们预测行为后果，规范言行，在理性的轨道上实现个人的全面自由发展，同时促进构建稳定的社会秩序以及和谐的人际关系。

第二，基于“法治”的权威性。亚里士多德指出：“法律应在任何方面受到尊重而保持至上的权威。”的确，与其他社会规范相比，法律体现了国家意志，由国家权力机关制定或认可，以权利、义务、权力、职责为主要内容，由国家强制力保证实施，具有普遍的约束力，并以普遍、统一的适用而彰显平等和权威，且非经法定程序不能改变其效力。权威并非单纯来自权力和力量，权威也来自于威信和声望，有权威者能使人信服。根据“权威”一词的这一解释，我们可以发现法律权威就是指法律所具有的令人信服的力量和威望。它不仅来源于法律的力量也就是法律所具有的强制力，也来源于法律在人民心中的威信和声望，来源于法律内容的正当性。法律的力量或者法律强制力，既是保证法律得以实施的重要基础，也是法律权威的外在体现。[4]法律内容的正当性也是法律权威的内在来源。单有强制力而没有正当性的法律只有威胁而没有权威，只有正当性而没有强制力的法律只是软弱无力的说教，对于游离于善恶边沿的人类也没有威信可言,因此，法律是确保社会有序化发展和社会稳定的决定性力量，建立在法治基础上的治理体系是实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安的根本保障。

第三，基于“法治”的系统性。这一治理体系贯穿立法、执法、司法、守法整个过程，涵盖经济、政治、文化、社会建设、国防军队和党的建设等各个领域，具有系统性、整体性、协同性的功能。与此同时，随着中国特色社会主义法律体系的形成，国家治理体系各个领域都实现了有法可依，法律已经广泛、全面地介入社会生活的方方面面。鉴于国家治理体系是一个完整的制度系统，需要加强法律制度层面的顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化，促进“五位一体”的全面格局和自成体系的各个治理领域的有机统一,确保各项国家制度紧密相连、相互衔接，形成一个具有系统性和协同性的整体。为此，十八届三中全会强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，根据事物的规律制定相应的规范和程序，并因时制宜地进行修改完善，更加符合规律、易于操作，从而提高治理国家的效率。

综上，现代化的国家治理体系应是建构在“法治”基础之上的，无论是国家治理、政府治理还是社会治理，其基本方式是“法治”轨道上的治理，是重视运用法治思维和法治方式的治理，即“法治”。

三、以“法治”推进国家治理现代化的基本途径

（一）构建规范运权的法治政府

依法行政，建设法治政府，是全面落实依法治国基本方略的重要内容，也是实现科学的宏观调控、有效的政府治理、以及发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求，也是实现国家治理现代化的关键环节。

首先，规范政府权力运行，完善行政执法程序。规范执法自由裁量权，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，是规范政府公权力的基本途径。加强对执法活动的监督，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，完善行政执法与刑事司法衔接机制。

其次，加强重大行政决策的规范化建设，合理分配决策权限。强化合法性审查。涉及法律问题的行政决策应当交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能作出决策。完善专家评估论证。重要决策涉及技术上不确定事项时，应当委托专家进行评估，并通过优化专家遴选机制，要求专家利益申明、公开专家讨论记录等方式确保专家的中立性，评估的透明性。[5]扩大公众参与。完善决策的公众参与，拓展征求意见的渠道，扩大听证范围，健全意见回复程序，明确听证记录法律效力，增强公众意见对决策的约束力。

最后，要深化行政执法体制改革，做到严格执法。能否做到严格执法，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否得到有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。因此，要整合执法主体，相对集中执法权，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制；加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

（二）形成民主公正的司法体制

司法机关是现代国家治理体系中最为重要的力量，依法治理公共事务是法治社会的主导性价值，法律的施行依赖于司法机构的存在，它们对于保障个体权利、解决社会纷争、维系社会秩序具有着重要而积极的价值。

第一，坚持科学民主立法，提升立法的科学性和公正性。实践是法律的基础，法律要随着实践的发展而发展。立法民主化是立法科学化的基本要求，科学立法是提升立法质量的根本保障，也是完善中国特色社会主义法律体系的关键环节。因此，要做到科学立法，重心就是要在中国特色社会主义法律体系已经形成的基础上更上一层楼，继续完善中国特色社会主义法律体系；完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性；加强涉及民生、文化建设、社会建设等重点领域的立法；完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，更多地采取立法听证会、专家论证会、公布法律草案公开征求意见等多种形式，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用，让人民的法律更多更好地体现人民的意愿。构建现代法治秩序，在立法程序上实现科学化与民主化尤为关键。立法民主化的核心就是法律绝非个别人或者少数人意志的产物，而是在一个公开、公正的制度框架下各种社会政治主体平等博弈、理性协商和相互妥协。总之，改善立法工作机制和程序，扩大公民在立法过程中的有序参与，充分吸纳和满足各利益相关者的价值诉求，增强立法过程的科学性和民主性，改善法律对社会经济问题的回应性和调适性，充分发挥法律在一个多元社会中的利益整合与利益协调的功能，是中国构建法治秩序、建设社会主义法治国家的战略路径。

第二，提高执法者整体素质，提高法律运用效率。在党的第十八届中央委员会第三次全体会议上，提出要推进法治中国建设，其中就写到“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”加强执法队伍建设，全面提高执法人员的素质。全面改善城管执法人员的选拔机制，分配明确的机构与编制，做到执法时有法可依，有法可循，出现问题对相关监管部门进行问责制。重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法尊法、守法用法，自觉养成依法办事的习惯。定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一，以确保各执法人员都能知法、懂法，在平时工作中，始终能以法律作为准绳。

第三，健全司法权力运行机制，做到公正司法。司法是保障人民自由权利、实现社会正义的最后一道屏障，司法公正是现代社会政治民主、进步的重要标志和现代国家经济发展和社会稳定的重要保证。因此，要围绕努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要优化司法职权位置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督；坚持司法为民，改进工作作风，加大对困难群众维护合法权益的法律援助。

（三）启动全民参与的法治模式

即使是普通民众也从来都不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为方式的实用理性。通过推行法治、提高公民的政治参与能力、在新的政治与社会实践中积累新的生活经验，实现民主政治建设与法治建设的有机良性互动，是构建法治秩序的基本途径。

首先，增强法律知识的宣传。宣传，是思想灌输的一个重要途径。我国公民的法律知识不够科学，一个关键的原因，就是公民对于法律知识的认识比较欠缺，现实生活中，人们对于问题也有自身的判断标准，但是对于涉及到法律的相关问题，由于不懂得法律知识，缺乏法律意识，就有可能走上歧途。因此，强化公民的法律意识，首先比较重要的一个途径，就是加强对法律知识的宣传。这种宣传途径有很多，作为国家的立法部门，可以在法律条文的制定过程中加强对法律条文内容的宣传，通过媒体加强对社会公民的宣传。大力开展公民教育，更加重视普法宣传，创新普法和法治宣传教育的具体形式，努力培育现代公民，切实使法治的精神和信仰深入民心，入地扎根，是推进法治中国建设一项极具前瞻性和战略性的历史任务。

其次，增强民众运用法律的意识与能力。依法维权意识不强是制约法治建设的关键议题。 健全社会普法教育机制，增强全民法治观念，是构建法治秩序的基础性工程。培育现代公民，弘扬社会主义法治理念和法治精神，是构建中国法治秩序的基础性工程。法律的生命在于执行，每个公民都知法和懂法，掌握运用法律的基本技能，是法律有效执行的前提。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设定若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用。同时，要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。所以提高全社会的法治意识，要从公民意识着手，最终形成法治精神，达到对法治的信仰，使法治成为一种生活方式。对民众而言，归根结底“法治”是一种生活经验，与任何其他的生活经验一样，可以在实践中逐渐获得和积累，最终积淀成改变人们思维和行为模式的强大力量。

结束语:法治作为现代执政党和政府治国理政的基本方式，既是推进国家治理体系现代化必须遵循的基本原则，也是提升国家治理能力现代化的根本手段和可靠保障。而中国国家治理现代化面临的基本问题，其一是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权、立法权和司法权之间互补均衡的现代治理结构，构建合理运权的法治政府，从而推进国家治理体系与治理能力的现代化。其二是在一个法治意识不强和法律信仰不坚定的社会，法律体系的理性化程度不高且长期游离于普通老百姓的日常生活之外，加强社会建设、成长现代公民的法律意识、形成全面用法的社会氛围。因此，注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用，全面推进依法治国的进程，加快建设社会主义法治国家，构建法治秩序，是积极稳妥推进中国国家治理现代化的必由之路。

参考文献

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[2]丁广宇．社会治理法治化的重大涵[N]．南宁：广西日报，2013-11-16，（3）

[3]彭中礼．法治发展论纲[M]．北京：中国社会科学出版社，2011：108．[8]

[4]张文显．二十世纪西方法哲学思潮研究[M]．北京：法律出版社，2006：510